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养犬管理：到底该城管管还是公安管？

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2024-09-21 03:14

“广州现行的养犬管理条例是2008年制定，2009年正式实施的，至今已有十年没有过大的修订，说实话，多少有些滞后于目前的社会发展水平。”一名人大代表在采访中向记者表示。

随着社会经济的快速发展，市民养犬已成为普遍现象。据公开数据显示，2018年“它经济”继续繁荣，中国城镇养狗人数达3390万，占全国养宠物人数46.1%。而在人口密度大的一线城市，养狗问题日渐突出。

最近，广州、深圳先后公布了《广州市养犬管理条例（修订草案）》（下称《修订草案》）、《深圳市城市管理和综合执法局养犬管理规范》（征求意见稿），力求让管理法规跟上城市发展的步伐。

记者对比发现，《修订草案》主要从鼓励和促进城市犬只登记、控制城市犬只数量、加大违规养犬处罚力度、制定完善明晰的处罚规则四个方面着手进行调整。

此外，提出对于违法养犬的有关单位或个人，公安机关可将其违法信息纳入本市公共信用信息管理系统，也就是我们常说的“老赖黑名单”，实行联合惩戒和信用分类监管。处罚力度之大，治理决心之坚，可见一斑。

广州二沙岛公园内，市民正牵绳遛犬。本报记者韦昌鸿摄

现状 各自为政难以形成合力

居民楼内犬只扰民该找谁？

公共场所犬只伤人该找谁？

流浪犬救助该找谁？

发现犬只随地大小便狗主人不清理又该找谁？

现行的《广州市养犬管理条例》（下称《条例》）和《修订草案》均明确指出，城市养犬管理工作由公安机关主导，城管、农业、卫计、园林等部门按职能分工协调。但在实际工作中，存在基层政府及相关职能部门不重视、不落实等问题。人人都来管，却谁都管不好，这种各自为政的管理体制，难以形成合力。

记者了解到，广州由公安机关主管养犬日常管理工作具有特定历史背景。20世纪八九十年代，出于限制城市养犬的考虑，广州市开展养犬管理工作，2009年《条例》实施前的养犬登记收费标准是每条犬1万元登记费、6000元年审费。在制定《条例》过程中，对主管部门的选择是出于公安机关当时已经开始了养犬登记收费的历史事实。而如今，随着广州社会经济的快速发展，“老路子”上的矛盾开始显现。

据统计，2018年广州市接报涉犬警情1.6万余宗，其中绝大部分集中在城市管理方面，主要是一些不道德、不文明行为，如犬只随地便溺影响环境卫生、不牵狗绳吓到路人、养犬不负责任导致犬只被遗弃等，涉及社会治安案（事）件的不到两成。

而广州作为全国一线城市，公安机关反恐、维稳、警保卫、打击违法犯罪等主要职责任务极其繁重，加上多种原因的限制，增加警察编制十分困难，公安民警长期处于超负荷工作状态。在此情况下，若耗费大量警力主管养犬工作，市、区两级公安机关均难以做到专人专职，还势必影响主要职责任务的完成，日常的城市犬只管理也难以做到常态化。

深圳市城市管理和综合执法局举办“5·29深圳爱犬日”主题宣传活动。城管供图

建议 公安与城管“两条腿走路”

广东大同律师事务所主任朱永平律师在受访中表示，广州市养犬主管部门为公安机关有其合理性，因为公安机关具有维护社会治安秩序、保护公民人身及财产安全的职能。但与广州不同，深圳、杭州等城市养犬主管部门为城市管理部门，其部分职能为负责城市环境卫生、市政管理。他建议，可尝试公安机关与城市管理部门“两条腿走路”，针对如不牵绳致犬伤人等人身及财产安全类事件，由公安机关主管，其他涉及环境卫生、市容市貌等问题则由城市管理部门负责。

针对实际情况，在今年广州市人大常委会对《广州市养犬管理条例》执法检查工作中，部分人大代表也提出了养犬管理工作应纳入城市日常管理的意见，即由城管部门或专业部门牵头，将犬只信息登记、文明养犬宣传教育、流浪犬救助等相对柔性的日常管理工作交给城管部门，公安机关则聚焦于打击、查处违法饲养危险犬、犬伤人和其他因养犬引发的治安案（事）件的处理。实现“打管分离”，有利于城管、公安两部门相互配合，发挥各自在城市管理、公共安全方面的职能优势，提高管理效率。

三大特色亮点 深圳、杭州城市养犬管理经验解读

对比广州，深圳、杭州在城市养犬管理上有着丰富的经验和成熟的体系，管理水平走在全国前列，值得借鉴。

经验一 城管牵头日常管理，公安聚焦打击主业

长期以来，国内许多城市养犬管理由公安机关主导，但动用具有武装性质的公安机关来维持养犬秩序，难以体现城市文明水准的提升，还衍生出一系列其他问题。对此，深圳、杭州均制定了地方性法规或政府规章，明确由城管行政执法部门负责主管养犬管理工作，公安机关以及其他政府职能部门根据职责分工，协同配合城管部门做好相关执法整治工作。

杭州市城管委直属大队机动中队负责人曾在采访中剖析了公安主导和城管主导这两种方式的利弊。警方管理威慑力更大，养犬人更加配合；城管管理相对来说工作难度大一些，有些犬主人不太配合，抵触情绪更大。但是囿于警力有限，警方管理一般以被动应诉为主，如哪里报警有犬只伤人了，才会出警处理。城管主管则主动性更强，如杭州目前对重点区域养犬的巡查管控，还有每年多次的集中整治，力度都比较大。如果在整治过程中遇到犬只扰民、恐吓或伤人等治安事件以及暴力抗法、阻碍执法工作等行为，则交由公安机关处理。

这种以城管执法为主、公安机关参与的方式充分发挥了各部门优势，提高了积极性，又使得养犬管理各项工作配合更加紧密、形成合力。

经验二 工作职责细化到属地，确保执法到位

深圳市城管行政执法部门将涉犬执法纳入日常巡查，每年都组织开展“专项执法周”行动，要求做到每月有部署、每周有行动，并对养犬专项执法进行量化考核，以确保执法到位。杭州市将养犬工作任务下发到各区城管分局和属地中队，将犬只登记、文明遛犬宣传、流浪犬捕捉、信访投诉处理等工作纳入属地日常工作内容执行。这种做法充分考虑到养犬管理的城市管理属性，发挥了城市管理工作效能。

2018年，杭州市城管部门还专门出台规定，限制遛犬时间，规定晚上10时以后才能外出遛犬，避免了犬只与人抢占资源和空间，做到合理分流和分离。

经验三 利用城管管理优势，开展文明养犬多元化宣传

实现城市养犬规范化，处罚只是手段，最重要是培养市民文明养犬的意识。深圳、杭州城管部门利用街面管理、户外广告管理的优势，开展文明养犬多元化宣传，促使文明养犬意识深入人心。

一是广泛宣传。通过在报刊、电视台、电台、移动视讯频道、电梯视频和户外电子屏刊登、播放文明养犬公益广告，张贴海报等方式，多层次、深入式开展全面宣传。

二是集中宣传。利用城市主干道、口岸和商业区的户外电子屏公益广告时段，播放文明养犬公益宣传片。深圳还在全市100个公益候车亭张贴文明养犬公益宣传海报，制作文明养犬宣传牌在市内遛狗较多的公共场所和绿地安装，利用公园文化节开展文明养犬公益宣传等。

三是社区宣传。杭州市在全市集中开展入社区宣传活动，制作了一批文明养犬宣传牌和犬只拾便箱，在开展社区养犬自治试点小区进行安装，引导各区、街道做好社区宣传工作。

后记 依法管理落实条例

群众对城市养犬规范化管理问题关注度高、呼声强烈。作为立法者，应当具有前瞻视角，结合城市特色和实际情况，汲取经验、突破阻力、大胆创新，让管理有法可依，让条例落到实处，让观念深入人心。作为执法者，应当尽职尽责，守好阵地，同时发挥主观能动性，多方联动，形成合力。

最后，欢迎广大市民、市人大代表以及社会各界通过信件、传真或者电子邮件等方式对《广州市养犬管理条例（修订草案）》提出宝贵意见和建议。征集意见截止日期为2019年10月30日。

记者李喆见习记者张中

编辑贺依茜

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