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“依法行政与动物保护——牡丹江市犬只屠宰中的法律问题”学术研讨会在京召开

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2024-10-24 19:34

本网讯（记者祁彪）2015年5月24日，由北京市伟博律师事务所偕同北京航空航天大学法学院、北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院、北京生态环保公益协会共同举办的“依法行政与动物保护——牡丹江市犬只屠宰中的法律问题”学术研讨会在京召开。叫停犬只的“私屠乱宰”，树立良好的消费习惯，最终推动我国动物保护的立法进程，制定统一的《动物保护法》或者《动物福利法》是本次研讨会的主题。

背景介绍：五律师申请信息公开

2014年在牡丹江市政府的官方网站上出现了一篇《关于加强食用狗检疫（39）号提案的答复》的文章，主要内容是说牡丹江当地下发了一个定点屠宰肉犬厂的通知，当地畜牧局制定了一个肉犬屠宰检疫规程，准备对肉犬实行定点屠宰，集中检疫。一些公益律师看到了之后，对网页做了公证。

2014年10月30日，北京市伟博律师事务所李伟民律师联合臧云、安翔、王秋实、蔡春红四位律师，通过公开渠道查找牡丹江市发布的《牡丹江市区肉犬屠宰厂（场）实行定点屠宰管理实施方案的通知》和《肉犬屠宰检疫规程》未果后，联合向牡丹江市畜牧兽医局提交了《信息公开申请书》。

申请信息公开无果后，2014年12月17日，五律师向黑龙江省畜牧局提起行政复议申请。2015年3月13日，臧云律师前往黑龙江省法制办参加复议案件的听证会。随后，牡丹江畜牧局答复：牡丹江畜牧局未在牡丹江辖区内许可过屠宰犬只的屠宰场（厂）；牡丹江市食安办、商务局、畜牧局、规划局、环保局在2013年5月联合下发过《牡丹江市肉犬屠宰厂（场）实行定点屠宰管理实施方案的通知》，但该方案并没有实施。牡丹江畜牧局认为2、3项也可以提供正式的答复。主要的内容，牡丹江畜牧局没有在他们辖区内许可过屠宰犬只的屠宰场。定点屠宰方案的通知也没有实施。

2015年3月26号，黑龙江省法制办，黑龙江省畜牧厅，牡丹江市畜牧局工作人员来北京与律师见面，把律师的信息公开申请都正式予以回复。他们强调没有许可过任何的屠宰犬只的屠宰场。虽然下发了一个定点屠宰的实施方案，但是实际上并没有实施，而且当面给律师承诺，他们认为这个事情不符合上位法的规定，所以要抓紧做这方面文件的废止工作。

吃狗肉的自由和经营狗肉的不自由

狗肉，吃还是不吃？在本次研讨会上，私法上的“法不禁止即自由”与公法上的“法无授权即禁止”成为大家争论的焦点之一。

中国政法大学赵鹏副教授认为，经营狗肉属于私法领域问题，应该遵循“法不禁止即自由”的原则，企业可以自设标准进行经营。中国人民大学副教授王贵松也持类似观点。

李伟民律师则强调：“根据目前的法律，吃狗肉是个人自由，是私法领域的问题，遵循‘法无禁止即自由’，但是经营狗肉的行为涉及国家公法的监管行为，并不能适用‘法无禁止即可为’原则，当前，中国市场上，经营狗肉的行为违反《食品安全法》28条的规定，未经检疫的狗肉，绝对不得作为食品销售，也就是说绝对不得经营，经营狗肉的行为属于违法。另外，国家明确规定，由农业部颁发犬只屠宰相关的检疫规程和标准，其他部门没有得到这个授权，在行政法领域，颁发检疫证书，这就是行政许可行为，要遵守公法领域的“法无授权不可为”，地方政府无权设立犬只的屠宰检疫规程和标准。

犬只屠宰经营监管之难

北京航天航空大学王锴教授指出，牡丹江市政府无权制定“犬只屠宰的规程”。

“《动物防疫法》第42条设立了动物检疫的许可，这个许可的设立完全符合《行政许可法》的规定，从主体各方面都是没有问题的。而依据动物防疫法设立的《动物检疫管理办法》，这个层级上也没有问题，《动物检疫管理办法》第4条指出，动物检疫的范围、对象和规程由农业部制定，调整并公布。”安翔律师介绍。
蔡春红律师指出，所谓检疫是否是强制性的要求，《食品安全法》第28条，我认为它是强制性的要求，动物在经营、流通的环节，上餐桌的时候，一定要经过检疫才可以上餐桌。在国家法律规定，没有检疫标准的情况下，是不是企业可以自主的选择自己的一些规范，可以把它做一个检疫合法化上餐桌，我认为是不可以的。

“有些小餐馆的麻雀肉、孔雀肉、鸵鸟肉、鳄鱼肉是没有检疫规程的，我认为所有上餐桌都是违法的，虽然北京也有鳄鱼肉的餐厅。但是在实践当中，因为我接触大量的志愿者，只要给食药监局打一个电话，我发现哪里有卖鳄鱼肉的，立马查处，没有任何问题。在没有国家的检疫规范的前提下，企业是没有自主权选择一个所谓的规范，认为法无禁止即为许可而把它合法性地搬上餐桌的。”蔡春红律师补充。

但是，农业部并未出台禁止以屠宰为目标的跨省调运的规定，也未出台犬只的屠宰检疫规程。2013年4月22日，农业部出台《关于进一步加强犬和猫产地和运输检疫监管工作的通知》，要求做到“一犬一检疫证”、“一犬一免疫证”，“一犬一实验室检测报告”。但是，犬只运输环节由于“一犬一证”成本过高，因此，几乎所有犬只的运输（包括宠物犬）的运输都很难符合该要求，因此，实践中更谈不上待屠宰犬只的运输，更加也谈不上犬只的屠宰检疫问题。所以，经营狗肉不可能合法。

阳光是最好的防腐剂

根据当前的立法情况，有关政府信息公开主要是依据2007年所颁布的《政府信息公开条例》来进行规范的。五律师提请的信息公开是我国首例涉及动物保护的政府信息公开事件，在动物保护法上具有里程碑的意义。

北京大学王锡锌教授指出，申请政府信息公开是非常有效的、非常重要的、建设性的法律手段。包括对牡丹江市地方性的规定，他们的合法性分析，包括形式合法性的分析，监管手段的合法性，科学性的分析和挑战，也充分展现出了职业法律人的职业主义精神。
所有的政府信息公开，行政复议和约谈当中都会发现，所有的政府官员在表态和回答，直面法律问题的时候，其实没有任何一个人敢说，也没有任何一个人表态，商业性的肉犬屠宰，或者说犬只屠宰是合法的，销售狗肉是合法的。

这实际上说明一个问题，在执法层面上，即使是在目前最典型的地区，犬类的屠宰、加工、制作、销售等全部环节，执法人员对其违法行为是没有任何争议的，他们也很清楚应当执法，应当去予以取缔，这不是任何人能够倒逼出来的，也不是任何人能够改变的，这是他们自身的认识。

王锡锌教授：“我非常佩服律师们做的这些工作，因为你们坚持一个东西，从法律的方式去推进，这就是法律人应该做的，你们正在做，冰天雪地来拍摄视频，递交申请，跟当地的官员进行沟通，某种意义上还冒着一定的人身安全的潜在威胁，我真的很佩服。但是从社会层面上来说，这个过程可能不是一天两天，各位正在做的，还有很多在这个领域中做的相似的事情，一个很重要的社会价值，我们一直在进行某种现代性的教育，在文明的意义上，要让这个行动，始终让声音存在，维系，声波会一直在公共生活的空间里面穿越，会让一些人接受到，慢慢的会在公民层面上进行教育，最后会影响到公共政策的制定，这是它最重要的意义，不是纯粹的法律意义，它具有积极的社会意义。”

中国政法大学蔡乐渭副教授表示：“李伟民等五律师提请的信息公开完全符合《信息公开条例》相关的规范，几位律师通过信息公开来撬动对动物的法律保护问题，具有重要意义的。”

信息公开对于行政决策的合法化具有很重要的功能，很多部门之所以不敢公开相关的信息，就是因为信息产生的过程可能存在一些违法性的瑕疵。相关的文件虽然已经出台了，但是基于各方面的原因，也没有实施，可能也是基于他自己考虑到制定权限，制定过程可能存在违法性的风险，在这个意义上，信息公开对于促进整个决策的合法化具有很重要的功能。提升决策理性化具有很重要的功能。

蔡乐渭副教授也表示：“但是以现在产业链猖獗的程度，发展的程度，说明这在实然上不是一个法律问题，真正的问题是如何正确的行使行政权利，如何在食品安全问题上实现依法治国。”