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“限狗令”为何屡遭夭折

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2024-08-08 12:35

有专家表示，甚嚣尘上的人狗“对立”，归根到底是人与人的矛盾体现

文/本刊记者翟小功

“狗吠深巷中，鸡鸣桑树颠……”早在1700年前，陶渊明诗意地描绘了人类与狗和谐相处的画面。如今，随着人们生活水平的提高，养宠物已成为一种时尚。根据京东8月份发布的《2023中国宠物行业趋势洞察白皮书》，我国养猫养犬家庭数即将突破8700万户。

对于宠物狗，亲者爱狗如子，厌者见狗就烦，两者之间一直存在着矛盾和争议。尤其是随着养狗人数的不断增多，近期全国多地频繁发生藏獒等大型犬、烈性犬伤人扰民事件，城市养狗乱象再次出现在人们视野中。一时间，如何文明养狗、依法养狗再度引发热议。

近年来，北京、上海、深圳、海口、三亚等很多城市相继出台了严格的养狗政策，但实施起来往往步履维艰，多地“限狗令”屡遭夭折，城市“限狗”陷入拉锯战。有专家表示，“限狗令”的推行，不仅是在探讨人与动物该如何和谐共处，考验着立法理念和执法方式的合理性，也在彰显城市治理的态度、温度和智慧，养犬管理任重道远。

文明养犬是养犬人应尽的义务。（图 / VCG）

恶犬伤人事件屡禁不止

2023年10月16日，四川成都崇州一小区两岁女童被一只罗威纳犬扑倒撕咬致肾挫裂伤，现场视频迅速在网络传播。

据四川崇州联合工作组通报，10月16日7时20分，两只涉事犬只窜入事发小区，8时许，发生伤人事件。8时20分，涉事白色拉布拉多犬于现场被捕获，21时许犬只主人贾某到案。22时许，伤人的黑色罗威纳犬被捕获；10月17日3时许，黑色罗威纳犬主人唐某到案。

事发后，被咬女童被送到四川大学华西医院全力救治，于11月13日出院。目前，女童肝肾功能正常，身体各系统恢复顺利，伤口愈合情况良好，后续正根据医嘱定期复查。咬伤女童的黑色罗威纳犬主人唐某已被崇州警方依法刑事拘留。

公开资料显示，罗威纳犬身体强壮，动作迅猛，攻击性强，被京沪等多个城市明令禁养。虽然在事发地成都，禁养的22种烈性犬、大型犬只并不包括罗威纳犬，但根据《成都市养犬管理条例》，养犬人应当对犬只拴养或者圈养，妥善管理犬只；养犬人携犬出户，应将犬只装入犬笼、犬袋或者由完全民事行为能力人使用犬绳牵领。

随着居民生活水平的不断提高，饲养犬只越来越普遍，尤其是年轻人群体选择用养宠的方式来缓解压力，“吸汪”“云养宠”等新词不断涌现。宠物爱好者所饲养的犬只更从过去的普通小狗、袖珍宠物狗扩展到各类“猎犬”“狼犬”“藏獒”等大型犬、烈性犬。

居民饲养的大型犬、烈性犬增多，随之而来的是伤人事件频发。9月1日，浙江省温州市鹿城区一名女子被恶犬撕咬成重伤；9月9日，贵州省凯里市一恶犬咬伤60岁老人和1岁半男童；10月17日，在海南省海口市府城三角池附近，彭女士突然被一条中华田园犬咬伤……

除了恶犬伤人，现实生活中宠物饲养不当还引发多种社会问题，比如因违法违规养犬和不文明养犬行为产生的安全、卫生、环境等问题日益突出，狗咬人、人打狗、爱犬人士和其他市民的冲突等事件频频引爆互联网。

当前，狗患已经影响到人们生活的方方面面：且不说电梯内被庞然大狗吓得不轻，路上散步踩上“狗屎运”，晚上邻家狗吠惊睡眠，最可恨的是如果狗不打疫苗，被狗咬伤可能感染狂犬病毒，有些狂犬病毒在人体内的潜伏期可达十几年，如发病很难根治，极可能导致死亡。

犬咬伤人时，犬唾液中的狂犬病毒通过破损的皮肤或黏膜侵入人体，从而导致狂犬病。根据全国法定传染病疫情概况数据，2023年1月至7月，我国人间狂犬病发病累计人数为73人。人间狂犬病发病人数是指人类感染狂犬病病毒的人数，狂犬病病死率极高。

“限狗令”实施步履维艰

恶犬频频伤人，心痛之余，我们更应反思，谁来治?

本刊记者梳理发现，为管住狗患，维护城市社会秩序和人居环境，全国许多城市早在20世纪90年代就曾制定过地方性的养犬管理规定，30余年间也曾多次修订完善，甚至出台“史上最严养狗令”，试图对居民养狗加强管理。

由于养狗数量不断增多、养狗管理工作量大、执法力量有限、养狗人法律意识淡薄等原因，这些“限狗令”并没有得到很好的落实，实际治理效果往往呈现出一种“拉锯战”的状态。据基层管理部门普遍反映，“这些规定的出发点是好的，但实际执行的难度太大”。

在全国各地，养犬条例的执法单位多为地方公安部门，特别是辖区公安派出所，这是执行条例最前沿的单位。然而，派出所的人手有限，事情又比较多，能够分散到养犬规范管理层面上的力量是有限的。其实，很多小区也都在进行养犬的相关宣传，但实际效果不是很好，有些人视而不见。这就导致一些城市的养犬管理处在一种主要依靠狗主人自觉的状态。

有专家表示，平时相安无事最好，如果出现了恶狗伤人事件，大家才把这项工作暂时抓一抓。再者，养狗管理工作目前来说还是一笔糊涂账，比如辖区有多少户居民养宠物、有多少宠物没有登记或者注射疫苗，准确的数字很难说清楚，要统计起来难度也大。

执法难是导致文明养狗问题得不到有效解决的主因。虽然各地制定了养犬地方性法规，但实践中违法养犬行为大量存在，以至于“法难责众”。造成这种现象的原因是，养犬管理执法部门不统一或没有养犬管理的专职机关，导致有些执法部门连专门执法人员和经费保障配备都难以落实到位。

而且，有法难依导致法律威慑力不足。不少地方性法规虽有明文规定，处罚主要以口头警告、限期整改的教育为主，罚款、没收等方式较少。各级基层工作人员反映，处罚或者没收在现实中阻力也大，如果警情不严重，管理部门也担心因执法激化矛盾，所以很难强硬执法，只能更多靠宣传、教育。由于执法不力，不能令行禁止，使很多犬主人产生侥幸心理。

当前，舆论反映较大的问题集中在市民文明养犬的意识不强，犬只登记、续期率有待提升。虽然全国越来越多城市出台了关于养犬的地方性法规，但犬只的登记率并不高。

养犬管理工作是一项涉及全社会的系统性工作，各地养狗管理办法虽然规定公安、畜牧、卫生、城管、村委会（居委会）等在养犬管理上都负有责任，属于“多龙治水”，权力分散，各部门的监管责任界限不够清晰，日常工作中也相互缺乏有效沟通和协作，难以形成合力，直接导致养犬规定形同虚设。

本刊记者了解到，黑龙江省哈尔滨市、黑河市，广东省江门市等曾开展极端限狗打狗运动，遭到民间强烈抵制后不了了之。近年来，与这些城市一样，国内还有不少城市的“限狗令”在民间抗争强大压力下，没有付诸实施或大打折扣，执法部门对违规犬只的打击经常出现互相推诿、“睁一只眼闭一只眼”现象，多数“限狗令”以“雷声大雨点小”收场。

“运动式执法”不能治本

城市人口密集，养犬不再只是“关起门来的家事”，事关邻里和谐、社区安全、环境卫生等方方面面。不文明养犬引发的扰民、伤人问题突出，既侵害公民合法权益，也影响社会治安秩序，考验着城市基层治理能力和精细化管理水平。

一个个烈犬伤人血淋淋的悲剧，更是暴露了部分社区养犬的管理漏洞。我们必须追问：烈犬何以能在小区内“闲逛”？为什么烈犬身上没有任何约束性工具？事发时，烈犬主人又在哪里？

有专家表示，甚嚣尘上的人狗“对立”，归根到底是人与人的矛盾体现。于内，要提升公民文明素养、公共意识和法治意识，这是文明养犬的起点；此外，要加强管理与协作，以制度理顺、规范管理，实现多元主体有序参与、共同治理。“自治”与“他治”协力，方能提升宠物管理水平。

如何管理宠物犬是衡量一个城市文明发展的重要标尺，极其考验城市的治理水平。养犬管理涉及个人、社区、社会、政府等多方主体，应以协同共治为思路，健全联防联控联治大格局。在这个管理链条上，任何环节“掉链”都可能导致养犬管理失范。

治理养犬难题绝不是“独角戏”，而是“协奏曲”。宠物主人必须牢记自己是第一责任人，文明养犬首先要从自我做起。公安机关、城管等相关部门应进一步健全协作联动，明确权责范围。日常中加强巡查，在重点时段、重点区域、重点季节联合开展集中整治，坚决遏制犬只扰民、伤人事件发生。

同时，要在多头执法、联合执法的基础上，找到一个强有力的牵头执法单位。然后，政府对执法部门和协助执法部门的配套考核、激励机制要跟上，要让执法部门和协助执法部门意识到限狗行动是城市治理和社会和谐的重要内容，从而提升工作积极性和主动性。

值得一提的是，充分发挥基层社区力量，授权街道办、居委会、业委会和物业公司协助执法部门参与管理养犬事务。物业公司等熟悉社区情况，在养犬监督管理中具有独特优势。治安志愿者、保安、居委会、街道办工作人员应加强日常巡查，纠正居民不文明养犬行为，必要时，及时向公安机关报警并固定相关证据，便于警方开展调查。

“治犬重在治人。”养犬需要加强外部管理，但最重要的还是要不断提高养犬人的法律意识和公共意识，这是解决问题的关键。要强化宣传引导，深化依法养犬、文明养犬意识。同时，把制度的着眼点对准“狗主人”，依法把“狗主人”管到位，把养狗人的责任义务压实压紧，让“狗可以养，但责必须担”成为一种文明风尚和行为自觉，由宠物狗造成的诸多问题也就迎刃而解了。

长期以来，各地限狗打狗行动一般都是“运动式”的，或是在连续出现恶狗伤人事件之后，或是为了城市卫生、市容、文明建设需要大搞各种专项行动，这些都不是常态化的执法行为，很难取得实效。只有采取“日常化宣传+不定期巡查+常态化整治”相结合方式，才能实现文明养犬长效管理。

养犬管理必须实现规则化、法治化、规范化。在治理狗患上，地方性法规要么太严难以落地，要么太粗跟不上形势，这是亟待解决的问题。从全国层面看，目前我国尚无统一的规范宠物饲养行为的专项立法，应当提上立法日程。

养不养狗是个人选择，文明养狗则是应尽的公共义务。基于公共政策的治理，一头要拴好狗，牵紧“文明绳”；一头要管好人，守好“道德线”；中间要凝聚文明秩序及各方利益的最大公约数。有原则、讲规则，养狗遛狗才能与文明同向而行、与公众和谐共处。

文章来源：《法制与新闻》杂志2023年12月上期

编辑：周洁萌