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我国宠物管理存在哪些问题？

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2024-10-19 07:41

目前，我国的宠物管理还处于相对粗放化阶段，未来将逐步进入精细化、长效管理阶段。由于宠物及宠物管理的诸多方面在不同程度上存在敏感的社会问题，对城市管理水平也是一种考验。

一、缺乏针对宠物的专门立法，现有立法内容不全面

国际上大部分国家都有针对宠物的专门立法。目前，我国还缺乏—部国家层面的全面而系统的动物保护立法，如动物保护法、反虐待动物法等；特别是缺少针对宠物或伴侣动物的专门立法，没有形成一个完整的涉及宠物管理的法律系统。我国针对宠物的立法仅零散存在于各个立法之中，并且我国有关宠物法律维护的相关规定都是地方性法规和地方政府规章。一方面仅针对犬只，并未涉及猫及其他类型宠物；另一方面分布较为零乱且分散，往往一部法律只间接涉及了宠物福利维护的某些方面，适用地区和范围都相对狭窄，法律的位阶效力也较低，真正发挥的作用极为有限。

（一）未明确宠物范围，适用范围狭窄宠物立法最本质的问题在于两点，一是目前法律层面未定义宠物和列明其种类范畴，导致宠物和畜禽界限模糊；二是我国虽然有零散的法律、法规保护宠物，但是现有的相关规定中涉及的宠物以犬为主，其它宠物并没有具体相关规定。出现这种立法局面，一是受到我国宠物保护立法思想的影响，社会还没有普遍形成保护宠物的意识，同时也反映了我国宠物法律保护工作依然任重道远。2020 年 5 月，农业农村部公布了经国务院审批的《国家畜禽遗传资源目录》（下文简称《畜禽目录》），明确了属于家养畜禽的动物种类有 33 种，包括牛、羊、兔、鸽、貂、羊驼等。这些家养畜禽的动物种类须按照《中华人民共和国畜牧法》（下文简称《畜牧法》）进行管理。这些动物种类里头并未包含狗，因为“狗已从传统家畜特化为伴侣动物，国际上普遍不作为畜禽，我国不宜列入畜禽管理 16”。但狗不是唯一的伴侣动物种类，在宠物经济快速崛起的时代，饲养宠物的范围也在逐渐拓宽，宠物猫和宠物狗的饲养人群数量开始接近，越来越多爬行动物、两栖动物等异宠也开始进入人们的视野。不少人将柯尔鸭、芦花鸡、鳄龟、鼠、蜥蜴、蛇、鳄鱼、孔雀等动物也作为宠物饲养，部分列在《畜禽目录》里的动物品种如兔、貂、羊驼等，亦被视作宠物/伴侣动物来饲养，畜禽和宠物种类、界限模糊的问题愈发凸显。由于我国法律对宠物的范围界定并不明确，因此在扩大适用范围的同时必须规定不得作为宠物的动物，并非任何动物都可以作为宠物饲养。建议可借鉴欧盟及成员国的立法案例，扩大宠物相关立法的适用范围，明确具体可饲养的宠物种类，如猫、狗、马、猴、猪、鸟、兔、小白鼠、鱼、两栖类(如乌龟、青蛙)等。

因此，在针对宠物管理的规定上，不能仅局限于犬只，而应该将更多种类的宠物纳入管理范围。值得注意的是，第一，不得将法律禁养的动物作为宠物。如国家保护动物、走私动物、一些禁养的大型犬只等；第二，不得饲养危害我国生态安全的动物。如可以饲养，需制定详细的不得弃养的规定，确保这类宠物不会被遗弃在野外环境中；第三，严格遵守宠物饲养规范。养宠物可能会带来噪音、安全等问题，要以不侵害他人合法权益为底线。

（二）未明确宠物饲养主体资格界定及法律责任在国外宠物相关法律中，宠物饲养主体资格的获得受到了严格的限制，我国在这方面的规定远远不够。除了对饲养者民事行为能力的限制外，法规中还应包括对宠物主年龄的限制。例如，规定 16 岁以下的人不准领养宠物。如果向未满 16 周岁的未成年人出售、赠与宠物，必须得到未成年人监护人的同意，由监护人饲养。宠物饲养主体资格的限制还应包括对宠物主饲养能力的限制，考察宠物主的经济能力，以及是否能为宠物提供良好的食宿环境，以此减少宠物遭受虐待、被遗弃的可能性。在允许饲养宠物时，除了要对宠物进行登记外，宠物主还需进行系列的宠物相关知识和技能培训，以获取宠物科学饲养知识，了解宠物饲养规范。例如遛狗时，应该系狗绳，宠物的粪便该如何处理等问题。

此外，针对宠物主或从业者的法律责任不明确，我国现有的关于宠物的相关规定都是一些义务性的规定。规定要求饲养宠物的主人履行一定的手续程序，为宠物进行登记等，以便于有关部门进行管理，但还缺乏对违法行为的处理及承担责任的规定，依法来约束、规范人们饲养宠物的行为；对于遗弃、虐待宠物的行为予以法律制裁，轻则罚款、在一定期限内限制或剥夺其饲养照料宠物权利，重则予以刑事制裁。

（三）缺乏对宠物全生命周期环节的监管办法地方出台的养犬管理规定及办法，是规范养犬人行为，涉及宠物衣食住行、生老病死全生命周期的产业链条的各个环节，缺乏执法依据。各国法律十分重视对宠物福利的维护。我国的相关规定大多数是关于年检、防疫、登记等限制和管理宠物等方面。这些规定对于宠物的医疗健康、饮食安全、生存居住等与生活息息相关的内容涉及的内容相对较少。其中《动物防疫法》、《进出境动植物检疫法》、《动物检疫管理办法》是有关动物防疫的法律法规、规章，《兽药注册办法》和《兽药管理条例》是涉及动物医疗的规定。目前，我国针对宠物食品和宠物医疗市场也相继出台了相关管理办法和规定，加强宠物食品、诊疗管理和规范。如农业农村部出台了《宠物饲料管理办法》及《宠物饲料生产企业许可条件》；新修订了《动物诊疗机构管理办法》及《执业兽医和乡村兽医管理办法》，来规范宠物诊疗机构和宠物医师从业者。此外，全国伴侣动物（宠物）标准化技术委员会和全国饲料工业标准化委员会宠物饲料分技术委员会分别在 2014 年和 2022 年建立，积极推动我国宠物产业标准化进程。未来针对宠物产业链的监管还有待进一步完善。建立宠物行业标准来保障消费者合法权益，完善宠物相关行业标准，促进宠物市场规范和提升产业标准化进程。

二、监管权责不清晰，信息共享方式落后

（一）养犬管理及监管权责不清通过对我国各省市养犬管理条例的分析发现，在主管部门的选择上，大部分城市由公安机关作为主管部门，对当地宠物犬管理起牵头、带头作用，组织各部门实施宠物犬管理的各项工作。公安机关作为主管部门，主要的职责是办理养犬登记手续、处罚违反养犬规定的行为等等。然而，公安机关在日常工作中已经承担众多职责，职能涉及的范围广，比如维护社会安定、进行刑事侦查、交通执法等，任务繁重、压力大。将公安机关作为宠物犬管理的主管部门，一方面对于公安机关自身来说，增加了任务量，一定程度影响公安机关更好履行其他职能；另一方面对于宠物犬管理工作来说，公安机关自身职能众多、任务繁重的特点会影响宠物犬管理工作的效率。

目前，我国宠物犬管理主要采用联合执法的形式进行，由主管部门负责组织，其他部门分工合作共同参与管理。这种管理形式将宠物犬的管理权利分散，多个行政部门都有权利对宠物犬相关事物进行管理，立法的初衷是让各个相关部门分工合作，协同开展工作，从而提高工作效率。但在实际实践过程中，宠物犬管理规定落地难，各相关部门配合难度大，对于出现的问题无法及时解决，集中处理。同时，由于我国条块分割行政体制的存在，指挥权不统一，各部门间指导工作思想不一致，在解决问题的过程中难以形成合力，以致于在问题出现时，只能集中各部门联合进行处理，解决问题效率较低。除此之外，主管机关与其他参与部门属于同一行政级别，不存在谁主导，谁被管理的情况，导致在管理过程中，主管部门的组织能力会下降。

此外，国内部分省市的宠物犬管理规定对管理部门的职责设定也比较模糊。例如《深圳市养犬管理条例》第四条对畜牧兽医、公安、工商、卫生等行政管理部门的职责用了一句“协助做好养犬管理工作” 17描述，并未展开具体职责分工。在一些最新进行修订的养犬管理条例中，部分城市已经开始明确职责。例如《北京市养犬管理规定》规定，应当建立由公安、工商行政管理、畜牧兽医、卫生等行政部门和城市管理综合执法组织组成的养犬管理协调工作机制。公安机关是养犬管理工作的主管机关，全面负责养犬管理工作，并具体负责养犬登记和年检，查处无证养犬、违法携犬外出等行为。具体分工要求为：畜牧兽医行政部门负责犬类的免疫、检疫和其他相关管理工作；城市管理综合执法组织负责对街面流动无照售犬行为和因养犬而破坏市容环境卫生行为的查处；协助公安机关查处无证养犬、违法携犬外出等行为；工商行政管理部门负责对从事犬类经营活动的监督管理；卫生行政部门负责对人用狂犬病疫苗注射和狂犬病人诊治的管理。居民委员会、村民委员会和其他基层组织，应当协助本市各级人民政府做好养犬管理工作。

《海口市养犬管理条例》中对职责的划分和北京相似。规定公安机关是养犬管理工作的主管部门，负责犬只扰民伤人事件处置、重点管理区内犬只准养登记等工作，查处本条例规定的相关违法行为。综合行政执法（城市管理）部门负责犬只收容留检、重点管理区内流浪犬只捕捉和犬只破坏公共场所市容环境卫生行为管理等工作，查处本条例规定的相关违法行为。农业农村部门负责犬只狂犬病认定、防疫、疫情监测和死亡犬只无害化处理指导等工作。市场监督管理部门负责对相关犬只经营活动进行监督管理。卫生健康部门负责人狂犬病防治、健康教育、疫情监测等工作。住建部门负责督促物业服务企业做好管理区域内违法养犬行为的劝阻、报告等工作。财政、发展和改革、教育、自然资源规划等部门应当在职责范围内协助做好养犬管理工作。

（二）犬只大数据管理服务及信息共享方式落后我国不同部门使用各自不同的信息管理系统，在各自的权责范围内对数据进行维护。由于各部门掌握的信息有所差异，在信息不互联且不共享的情况下，造成犬只管理效率低下以及重复采集居民信息等情况，导致用户端反复进行登记，流程繁琐，从而对宠物登记产生抵制和厌恶。根据对不同城市养犬管理规定的对比分析发现，目前已有一些城市开始实现管理过程中的部分信息共享，如长沙、广州、西安、苏州、上海、深圳、哈尔滨等城市在养犬管理规定中明确提及应建立宠物犬管理服务信息系统。然而，不同城市建立宠物信息系统的部门有所不同，如长沙由市人民政府建立宠物犬管理信息服务系统，广州、上海、苏州等地由公安机关建立，深圳的犬只电子档案由区城市管理行政部门建立。

三、养犬管理缺乏科学凭判依据

（一）多地养犬管理规定内容滞后由于多数地方政府在制定地方养犬管理法规后，长期未对其进行更新修订，城市犬只管理法规滞后成为一大问题。通过对北京、天津、重庆、深圳、长沙、广州、上海、成都、杭州、武汉、南京、无锡、宁波、苏州、青岛这 15 个城市的养犬管理相关规定进行统计，其中，北京、天津、杭州、武汉、南京等城市超过16 年没有对相关养犬管理条例进行修订，最长的已经滞后达20 年。

（二）缺乏犬只血统和品种界定依据，构成养犬管理推行障碍随着宠物市场的不断发展，各种杂交犬种变得越来越普遍，这些犬只通常具有多种品种的血统。这使得通过外观、体型等传统方式来判定其品种和血统变得异常困难，甚至不可能。因此，传统的识别方式对于杂交犬种显然不适用，导致了信息录入和登记错误的问题。另外，每个犬种虽都有其独特的特征，但在同一犬种内也存在巨大的个体差异。这种差异使得即使同一犬种的犬只也可能在外观上差异很大，从而导致了个体识别的困难。如果没有科学依据来确定犬只的确切品种和血统，那么在办理狗证时容易发生混淆和错误。尤其目前，部分城市如重庆、上海和杭州等地的养犬管理明确提出禁止饲养指定的禁养犬及含有其血统的杂交犬只。目前，在犬只的血统和品种界定方面缺乏明确的科学凭判依据。这使得一些人可能会试图欺骗系统，用其他犬种冒充禁养犬种，从而“张冠李戴”骗得狗证，这对养犬管理构成了严重的障碍。