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砖济研究 | PPP项目中公众参与机制的探讨

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2024-11-07 00:07

PPP作为特定的融资模式，尚缺少相关法律、政策、制度对公众参与的规定。鉴于市场监督机制是市场有效运行的重要保障，而公众监督是市场监督的重要支撑，有必要研究PPP项目中的公众参与机制。

在公共项目研究领域，有专家学者对BOT模式的公众参与机制进行了研究，提出公众作为PPP项目的利益相关者应在项目中发挥价值。公众作为公共需求的来源，公共利益的载体，公共产品和服务的消费者，有权对关乎自己切身利益的公共服务和产品的全过程进行监督，并参与决策，只有积极参与、有效参与，才能促进PPP项目的良好运行，预防“伪PPP项目”。

文 | 戴宗霖砖济咨询咨询经理

一、公众参与的必要性

公众参与PPP项目体现了社会共治理念。依据社会共治理念与共享发展理念的基本要求，社会公众有权参与PPP项目全生命周期，对项目的识别、准备、采购、执行、移交等过程进行监督，共享PPP项目产生的社会效益。

(一) PPP项目公众参与的法规政策基础

在PPP推广的过程中，国务院、发改委和财政部等各部门出台了一系列法规文件保障PPP模式的有效运行，包括《政府和社会资本合作模式操作指南》、《PPP项目合同指南》等，从这些文件中可见，对公众参与的规定有以下几个特点:第一，规定政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目信息，保障公众知情权。第二，要建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系。对项目绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。第三，要充分发挥PPP综合信息平台的作用，以方便公众获取项目相关信息。

(二) PPP项目公众参与的实践基础

随着PPP浪潮在我国的推进，该融资模式也逐渐暴露出一些问题，其中“伪PPP项目”的产生与增长便是一种典型形式。“伪PPP项目”表面上包装为政府方和社会资本方合作，未对项目进行准确的可行性研究就确定某项公共物品的提供采用PPP模式，未经过严格的物有所值评估与财政承受能力论证就盲目采购社会资本。究其原因，最根本的就是社会监督缺失、公众参与不足。重要信息不公开以及公众参与渠道的不通畅使得社会公众无法对项目全生命周期进行有效监督，若每个PPP项目的各个环节都有良好的公众参与，便能够把不符合法定要求与程序的项目剔除，防止项目危害公共利益。因而，公众参与能够促进项目公开透明运作，能够有效避免实践中“伪PPP项目”的产生。

二、影响公众参与效果的因素

下面从项目信息的透明度和公众参与渠道通畅度两个角度对PPP项目中公众参与的问题进行探讨。

(一) 项目信息的透明度

项目信息的透明度是PPP项目公众有效参与的基础，其评价标准应从内容和质量两个维度进行系统构建。

第一，内容标准主要规定政府应当公开哪些具体的项目信息内容，以便社会公众充分知情和有效监督。PPP内容标准主要指相关PPP制度信息的公开透明和PPP项目周期运行信息的公开透明。PPP项目制度信息包括法规文件信息和组织机构信息，PPP项目周期运行信息包括项目识别阶段的物有所值评价报告、财政承受能力论证主要考虑因素及指标等。

第二，质量标准主要回答相关项目信息内容应公开到何种程度。PPP项目信息透明度的质量标准主要有三个递进质量指标:PPP项目信息的可获得性、完整性和及时性。其中可获得性指社会公众依据相关渠道和程序可获取所需的PPP项目信息，通常作为项目信息透明度的核心标准。完整性是对公众所获得绩效信息内容的信息要素齐备性和信息量充分的评价。完整的项目信息可以提高项目信息的可分析性、可理解性和说服力，是有效沟通的前提。及时性提供项目信息透明度在时间维度的质量标准。及时公开项目信息有助于公众实时监督项目运行状况，并及时参与项目管理活动。

(二) 公众参与渠道的通畅度

按照参与渠道的不同可以将公众参与分为三种模式:

一是由政府主导的自上而下的参与模式，包括听证会、座谈会、调研等多种形式，该模式从政府角度出发，能够让决策者直接面对广大群众，有利于更好地了解公众需求，做出科学决策;

二是由社会公众自发的自下而上的参与模式，包括信访、写信、发送电子邮件等，该模式从公众自身角度出发，可以让公众无顾忌地向政府反映自身的需求与建议，监督政府行为;

三是由第三方非营利组织引导的公众参与模式。该模式下，第三方非营利组织以中立的身份，引导公众有效参与PPP项目。

三种模式互相补充，共同推进社会公众参与PPP项目全生命周期。

三、促进PPP项目公众参与的制度激励措施

（一）对政府方的激励制度设计

PPP项目的目的在于为社会公众更好地提供公共服务和产品，政府方作为公共利益的代言人，PPP项目的提供者，应当依法披露项目相关信息，组织公众参与，及时了解处理、协调项目利益主体之间的需求。为促进上述目标的实现，首先，应加大PPP项目信息公开力度，充分利用微博等公众平台，发展便民利民的信息获取渠道。其次，将公众参与情况纳入绩效考核评价标准，激励政府推动公众参与。再次，完善政府责任制。应当健全项目决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为项目过程中重大决策法定程序，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。最后，将PPP项目公众满意度作为项目定级的标准，通过财政利益导向促使政府方推进公众参与。

（二）对社会资本方的激励制度设计

社会资本方的首要目的是营利，会尽其所能在项目生命周期中减少成本，增加收益，因此可将利润作为激励手段。

首先，将项目公众参与情况作为项目公司绩效考核的标准，依据绩效考核的结果进行政府付费和可行性缺口补助。公众满意度较高的项目，政府按合同约定支付费用和可行性缺口补贴，并视情况给予适当奖励，公众满意度较低的项目，应当责令项目公司采取系列措施达到规定满意度，若在做出努力后依然无法使公众满意，则应扣减政府所需支付款项或暂缓款项的拨付。

其次，设计公众参与保证金制度。社会资本方缴纳公众参与保证金，公众参与较好，公众满意度较高的项目，保证金分阶段退还。公共利益的实现是PPP项目的核心目标，公众参与是实现公共利益的必经途径，公众参与保证金的设立，有助于激励社会资本严格履约，积极促进公众参与。

（三）对社会公众的激励制度设计

对公众的制度激励措施应主要从信息的认知层面着手设计:

首先，完善公众参与渠道。促进政府方和社会资本方信息公开的同时，以多元的方式增强社会公众对项目信息的了解，通过通俗易懂的方式促进公众对项目利弊的认知。其次，完善奖励制度。财政部下发的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》提出进一步加大财政扶持力度，各级财政部门应当因地制宜、主动作为，探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式，通过前期费用补助、以奖代补等手段，为项目规范实施营造良好的政策环境。

（四）对第三方非营利组织的激励制度设计

第三方非营利组织处于中立地位，在公众参与中发挥着重要的中介作用，为激励更多的第三方非营利组织参与到PPP项目中，首先，明确第三方非营利组织的地位和作用。第三方组织是介于政府利益与私人利益的中立性代表，有权参与到项目建设运营全生命周期的监督与决策过程中，推动公共利益目标的实现;其次，明确第三方组织的参与途径与参与方式。应通过制定PPP的法规政策，确定第三方非营利组织参与PPP项目的主体资格、参与阶段和参与方式，构建起政府、第三方非营利组织、公众、企业协商体系。再次，设立专项基金对第三方非营利组织提供资金支持。对促进公众参与的第三方非营利组织提供政府补贴、对促进项目运行过程中表现出色的第三方非营利组织进行表彰，促进第三方参与PPP项目的积极性。最后，鼓励社会公众积极参与到第三方非营利组织中。充实第三方的人力资源，尤其是具备专业知识的个人或团体，推动普通公众通过专业的力量参与到决策过程中。

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