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张艳丽：动物活体禁限寄法律规范略览

萌宠菠菠乐园
2024-08-20 18:04

    随着宠物网上交易的逐渐兴起，有的卖家选择将猫、狗甚至蛇通过快递渠道寄送给买家，给宠物线上交易带来了便利，也发生了一些不愉快的插曲。关于动物活体是否允许寄递，用户、快递从业人员、法律界人士一直在讨论。为促进厘清动物活体寄递行为的法律边界，本文从合法性角度尝试对动物活体禁止或限制寄递的境内法律规范作初步梳理。
    一、邮政法律法规未完全禁止寄递动物活体
    首先，《邮政法》原则规定了禁限寄物品范围，并赋权下位法作具体规范。
    依据《邮政法》第三十七条和第五十九条的规定，任何单位和个人不得利用邮件、快件寄递含有破坏社会稳定、破坏民族团结、宣扬邪教迷信等内容的物品，以及含有法律、行政法规禁止的其他内容的物品。该制度安排对用户、快递企业等社会主体具有普遍约束力，其规范和引导意义有二：一是衔接了其他法律的禁寄规定，并授权行政法规可以规定禁寄物品；二是实践中，对于国家重大活动区域、社会治理敏感区域，用户交寄、企业收寄动物活体均需要了解有无临时安保要求。
    依据《邮政法》第二十四条和第五十九条的规定，邮政企业、快递企业收寄邮件、快件和用户交寄邮件、快件，“应当遵守法律、行政法规以及国务院和国务院有关部门关于禁止寄递或者限制寄递物品的规定”。这一制度安排的立法意义在于，明确了禁限寄规定的具体渊源：除法律、行政法规以外，国务院文件、部门规章、部门规范性文件也有权规定禁限寄物品。该规定实质上明确了禁限寄规定属于中央事权，地方性法规、地方政府规章、地方政府及其组成部门的文件均无权创设禁限寄物品，只能援引中央立法的规定。这让我们从一个角度领略了邮政业血脉中蕴涵的国家主权色彩，以及与公民基本通信权利息息相关的不解之缘。基于此，本文对动物活体禁限寄法律规范的梳理只在中央立法层面展开。
    其次，《邮政法实施细则》关于活体动物寄递既有普遍禁止也有例外规定。
    《邮政法实施细则》（国务院令第65号）第三十三条第一款以列举方式规定了禁止寄递、夹带的物品。其中，该款第六项就是“各种活的动物”。本款其他项还提到了腐蚀性、毒性等危险物品、妨害公共卫生的物品、容易腐烂的物品、不适合邮寄条件的物品。依据《邮政法》的赋权，《邮政法实施细则》作为行政法规有权规定禁限寄物品，且第三十三条的规定与上位法不抵触。据此，动物活体的寄递行为原则上普遍禁止。
    在《邮政法实施细则》第三十三条第一款原则禁止寄递动物活体的基础上，第二款又作了例外规定：“前款物品，符合邮电部特准交寄规定并确保安全的，可以收寄。”基于此，在《邮政法实施细则》的制度安排上，动物活体并非一概禁止，可以依据行业管理部门的规定存在例外。考虑到《邮政法》也赋权国务院有关部门规定禁限寄物品，邮政法律法规的梳理有必要向规章、规范性文件延伸。
    最后，国务院邮政管理部门的规定也未完全禁止寄递动物活体。
    国家邮政局作为国务院邮政管理部门，依照《邮政法》及其“三定规定”履行对邮政普遍服务和邮政市场的监督管理职责，也具体承继了《邮政法实施细则》对邮电部的赋权。原邮电部撤销后，其职责由原信息产业部、国家邮政局继续行使。根据第十一届全国人大第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2008〕11号），撤销信息产业部，设立工业和信息化部。工信部“三定规定”第一条“职责调整”的第三项专门明确，“有关邮政管理职责划给国家邮政局，国家邮政局改由交通运输部管理”。据此，国家邮政局规范性文件以及提请交通运输部发布的邮政部门规章，是落实《邮政法》禁限寄物品管理赋权，明确禁限寄物品范围的具体依据。
    《邮政行业安全监督管理办法》（交通运输部令2013年第6号）第七条原则规定了禁限寄物品范围：“用户交寄邮件、快件应当遵守国家关于禁止寄递或者限制寄递物品的规定，不得通过寄递渠道危害国家安全、公共安全和公民、法人、其他组织的合法权益。”《快递市场管理办法》（交通运输部令2013年第1号）第二十九条列举了禁止寄递的物品，与动物活体相关的有第三项中“传染性物品和腐蚀性、毒性等危险物品”，第四项“妨害公共卫生的物品”。两部规章的规定均未超出《邮政法》和《邮政法实施细则》明确的禁限寄范围。
    但是，两部规章都在收寄验视环节设立了交寄物品安全证明制度。《邮政行业安全监督管理办法》第九条第二款规定，“依照国家规定需要用户提供有关书面凭证的，邮政企业、快递企业应当要求用户提供凭证原件，核对无误后，方可收寄”。《快递市场管理办法》第三十一条第一款规定：“经营快递业务的企业对不能确定安全性的可疑物品，应当要求用户出具相关部门的安全证明。用户不能出具安全证明的，不予收寄。”在国家未设立特准交寄行政许可的基础上，《邮政法实施细则》第三十三条第二款规定的“前款物品，符合邮电部特准交寄规定并确保安全的，可以收寄”通过交寄物品安全证明的方式落实。即国家规定要求提供凭证的物品或者安全性存疑的物品，用户应当在交寄时提供凭证原件或相关部门安全证明，否则邮政企业、快递企业不予收寄。易言之，对于已按国家规定提供了凭证原件，或者出具了相关部门安全证明的物品，包括动物活体，只要不违反其他禁限寄规定（如传染性物品），是可以寄递的。
    国家邮政局规范性文件《禁寄物品指导目录及处理办法》（国邮发〔2007〕152号）第一条对禁止寄递的动物活体作了细化。依照该条第八项，带有危险性病菌等具有传染性的动物活体禁止寄递；依照第十一项，濒危野生动物禁止寄递；依照第十二项，包装不妥可能危害人身安全、污染或者损毁其他寄递件、设备的动物活体禁止寄递。2010年，《禁寄物品指导目录及处理办法》通过了国务院统一组织的规章和规范性文件清理，现行有效，邮政企业、快递企业和用户应当遵循。
    综上，根据《邮政法》规定的禁限寄基本原则和《邮政法实施细则》关于禁止寄递动物活体的例外规定，按照邮政部门规章明确的交寄物品安全证明制度，以及国家邮政局规范性文件对特定类物品的禁寄规定，邮政法律法规未完全禁止寄递动物活体，留下较小的操作空间。
    二、国家层面其他规定有进一步规范
    根据《邮政法》的规定，法律、行政法规、国务院文件以及其他相关部门的规章、规范性文件均可以规定禁限寄物品。考虑到邮政部门规章设立的交寄物品安全证明制度也需要相关部门提供凭证、证明，有必要对涉及动物活体的国家层面其他立法作扩展梳理。
    第一，邮件快件运输环节的禁止性限制性规定较多。
    依照《邮政法》第八十四条第二款的规定，寄递包括收寄、运输、分拣、投递等环节。特别是对于快件而言，运输环节管理规范较多，使用不同的运输工具，对快递包裹动物活体内件的禁止性规定也不同。简要列举如下：
    1.关于铁路行李运输。依据《铁路旅客运输规程》（铁运〔1997〕101号）第六十七条的规定，蛇、猛兽和每头超过20千克的活动物不能按包裹运输。依据《铁路旅客运输办理细则》（铁运〔1997〕103号）第六十二条的规定，活动物中能够主动攻击伤害人的猛兽、猛禽和蛇、蝎子、娱蚣、蜂等以及大动物不能作为行李、包裹承运。
    2.关于铁路旅客携带。依据《铁路旅客运输规程》（铁运〔1997〕101号）第五十二条的规定，动物及妨碍公共卫生（包括有恶臭等异味）的物品不得带入车内，但可限量携带初生雏20只。
    3.关于铁路货物托运。依据《铁路鲜活货物运输规则》（铁运〔1997〕99号）第三十七条的规定，托运活动物时，托运人应按国家有关规定提供检疫证明，在货物运单上注明检疫证明的名称和号码，并将随货同行联牢固地粘贴在运单背面。车站凭此办理运输。
    4.关于民航运输。依据《中国民用航空危险品运输管理规定》（中国民航局令第216号）第八条的规定，除特定情况外，受到感染的活动物禁止装上航空器。
    5.关于民航行李运输。境内运输环节可参考《中国民用航空旅客、行李国际运输规则》（民航总局令第70号）的规定。根据该规则第三十六条第三项，动物不得作为行李运输。根据该规则第四十八条，野生动物和具有形体怪异或者易于伤人等特性的动物如蛇等，不能作为行李运输。但根据第四十八条、第四十九条、第五十条的规定，家庭饲养的狗、猫、鸟或者其他玩赏宠物等小动物，旅客可以在一定条件下携带，按照相应规范办理托运手续。除经承运人特许外，不能放在客舱内运输。
    6.关于小动物航空运输。参考《中国国际航空股份有限公司旅客、行李国际运输总条件》第8.9条的规定，小动物的运输，须妥当装箱，并携带有效的健康和接种证明、入境许可以及入境或者过境国家所需的其它证明文件，且遵守航空公司决定的运输方式、数量限制、附加条件。
    7.关于汽车货物运输。依据《汽车货物运输规则》（交通部令1999年第5号）第三十四条的规定，托运的货物中不得夹带鲜活货物。依据该规则附表二《特种货物分类表》的规定，鲜活货物包括各种活牲畜、活禽、活鱼、鱼苗，供观赏的野生动物、水生动物。
    8.关于水运随身携带。依据《水路旅客运输规则》（交通运输部令2014年第1号）第三十二条的规定，旅客可携特定的活动物乘船，包括供科研或公共观赏的小动物（蛇除外），以及鸡、鸭、鹅、兔、仔猪（10千克以下）、羊羔、小狗、小猫、小猴等家禽家畜。依据该规则第三十三条的规定，供科研或公共观赏的小动物应装入笼内，笼底应有垫板，家禽家畜应装入容器，否则不得携带上船。第三十四条还规定，旅客携带的活动物，由旅客自行看管，不得带入客房（舱），不得放出喂养。
    9.关于水路货物运输。依据《国内水路货物运输规则》（交通部令2000年第9号）第三条第八项的规定，活动物属于货物。依照本规则第二十二条的规定，除另有约定外，运输过程中需要饲养、照料的活动物，托运人应当随船押运。考虑到快递一般不走水运，特别是动物活体的包裹，水路货物运输有关限制性规定在寄递实践中较少适用。
    有必要注意的是，适用运输环节禁止性和限制性规定时，不要忽视动物活体寄递应当符合《邮政法》第八十四条第七款规定的“包裹”的含义和基本属性，即“按照封装上的名址递送给特定个人或者单位的独立封装的物品，其重量不超过五十千克，任何一边的尺寸不超过一百五十厘米，长、宽、高合计不超过三百厘米”。基于此，未独立封装的直接牵引携带的动物，其法律属性不是快件，不在本文讨论范围内。
    第二，寄递特定的动物活体需要遵守专门的规定。
    考虑到动物活体种类繁多，通过寄递渠道传递特定动物应当遵守相应法律法规的规定。尝试列举如下：
    1.关于动物检疫。《动物防疫法》第四十四条规定，“经铁路、公路、水路、航空运输动物和动物产品的，托运人托运时应当提供检疫证明；没有检疫证明的，承运人不得承运”。
    2.关于传染病防治。《传染病防治法》第二十五条第二款规定，“与人畜共患传染病有关的野生动物、家畜家禽，经检疫合格后，方可出售、运输”。
    3.关于野生动物。《野生动物保护法》第二十三条规定：“运输、携带国家重点保护野生动物或者其产品出县境的，必须经省、自治区、直辖市政府野生动物行政主管部门或者其授权的单位批准。”《陆生野生动物保护实施条例》（1992年2月10日国务院批准，林策通字〔1992〕29号发布）第二十九条就“运输、携带国家重点保护野生动物或者其产品出县境”规定了具体管理制度。《水生野生动物利用特许办法》（农业部令2013年第5号）第二十九条规定：“运输、携带、邮寄水生野生动物或其产品的，应当经省级渔业行政主管部门批准，取得《运输证》后方可进行。”该办法第三十条和第三十一条关于邮寄水生野生动物明确了具体管理措施。
    4.关于实验动物。《实验动物管理条例》（1988年10月31日国务院批准，1988年国家科委令第2号发布）第二十一条规定，“实验动物的运输工作应当有专人负责。实验动物的装运工具应当安全、可靠。不得将不同品种、品系或者不同等级的实验动物混合装运”。
    同上文，无论动物如何特殊，只有独立封装、特定名址的才可能符合快件定义，直接牵引携带的不算。
    寄递动物活体进出境的，还要符合农业、海关、检验检疫等领域更严格的规定，以及寄达地的法律规定。对于已作食品质量认证或食品质量管理体系认证的动物（大闸蟹等），即使其寄递过程中是活的，也应当按食品管理，而非动物活体。
    综合全文对相关法律规范的梳理情况，邮政法律法规对寄递动物活体做了严格限制，但也留下了合法的操作空间。经营快递业务的企业在寄递动物活体过程中，既要遵守关于特定动物的专门规定，也要符合运输环节的限制要求，有必要从收寄验视做起，把好头道关，避免快件非法夹带动物进入寄递渠道。实践中，除了航空有氧货舱等个别方式外，把小动物封装打包作长途旅行的技术还不是很成熟，经营快递业务的企业如果想把这块市场做好，需要进行更细致的探索。