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《慈善法》修改对慈善基金会的几个重要影响

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2024-10-25 09:27

《中华人民共和国慈善法》（以下简称"2016年《慈善法》"）于2016年颁布施行，在保护慈善参与者权益、规范慈善活动、促进慈善事业发展等方面发挥了重要作用。但随着近年来慈善事业的进一步发展、互联网募捐等各种新情况、新事物的出现，历史进程需要发展慈善事业，充分发挥第三次分配的作用。[1]近年来中央强调，要引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业，因此，修改2016年《慈善法》，发挥法律的规范、引导和保障作用，推动新时代慈善事业高质量发展，[2]被提上了日程。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过关于修改的决定，新修改的《慈善法》（以下简称"新《慈善法》"）将自2024年9月5日起施行。

新《慈善法》做了多处重要修改，强化了政府部门促进慈善事业发展的责任，完善了有关优惠政策的规定，授权国务院财政、税务与民政部门依照税收相关法律法规制定慈善相关税收优惠政策，增加应急慈善专章，鼓励社会力量积极参与慈善事业，规范慈善活动，保证慈善组织和慈善信托的规范运行，包括规范合作募捐、增加募捐成本的公示、明确受益人确定的原则等，提升慈善治理水平、加大慈善相关违法行为的惩处力度，针对个人求助进行规范、促进相关平台健康发展等。新《慈善法》的修改，可以说是顺应时代发展、回应实务需求，与时俱进，为慈善事业的发展提供了法律制度保障，同时，对于细节问题，授权国务院相关部门未来进行填补。[3]

新《慈善法》部分修改内容，对慈善基金会将会产生较大影响，主要包括以下几点：

一、新《慈善法》正式在法条中提出“募捐成本”，与管理费用并列

1. 新增“募捐成本”的规定，与管理费用等并列，均遵循“最必要原则”

新《慈善法》修改的一大亮点是，要求基金会公示的年度报告中增加募捐成本，将其与管理费用并列。专家学者认为，此次法律修改有助于厘清认识、增强可操作性，也有利于更好进行监督。通过立法的形式，以“最必要原则”约束基金会的管理费用和募捐成本，有助于提醒基金会精准设计项目，避免募捐成本过高，规范开展募捐，审慎使用资金，让募捐成本最低化，避免真正用于慈善项目的资金变少，影响慈善活动的运作和效果，让社会效益最大化。因此，以立法形式对募捐成本进行规范很有必要，提高慈善事业的透明度和效率，防止资源滥用，增强公众信任，促进行业健康发展。[4]

2. “募捐成本”的概念亟待相关部门加以明确

新《慈善法》第二十一条规定“本法所称慈善募捐，是指慈善组织基于慈善宗旨募集财产的活动。慈善募捐，包括面向社会公众的公开募捐和面向特定对象的定向募捐。”第二十三条第一款规定，“开展公开募捐，可以采取下列方式：（一）在公共场所设置募捐箱；（二）举办面向社会公众的义演、义赛、义卖、义展、义拍、慈善晚会等；（三）通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布募捐信息；（四）其他公开募捐方式。”

法条中所指“募捐成本”，就是指慈善组织在开展法律允许的这些募捐活动过程中产生的物资采购、宣传推广、活动组织等费用，[5]但目前来看，概念的内涵外延并不清晰。新《慈善法》以前的法律、行政法规、其他类型规范性文件等并没有对募捐成本作出规定，仅有《民间非营利组织会计制度》（以下简称"民非制度"）第六十二条[6]“筹资费用”能够拿来参考。“筹资费用”是指民间非营利组织为筹集业务活动所需资金而发生的费用，它包括民间非营利组织为了获得捐赠资产而发生的费用以及应当计入当期费用的借款费用、汇兑损失（减汇兑收益）等。民间非营利组织为了获得捐赠资产而发生的费用包括举办募款活动费、准备、印刷和发放募款宣传资料费以及其他与募款或者争取捐赠资产有关的费用。

目前看来，即使2005年民非制度就有了“筹资费用”这一项，公众和从业人员也存在不同理解。根据《数说中国基金会发展之路》，2021年国内1505家基金会筹资费用平均为12万元，5397家基金会筹资费用为0。[7]从笔者查询到的多家基金会年度审计报告来看，部分基金会的筹资费用显示为0甚至是负数，但实际上从公开途径就可以查询到，这些基金会每年为筹资开展的活动很多。如果按照民非制度的规定，筹资费用不发生的可能性不大，基金会开展募捐活动的过程中必然会产生费用。所以，筹资费用为0并非没有产生费用，而是因为业内尚未形成筹资费用内涵的共识，部分基金会将原本属于筹资的费用放入管理费用或者业务活动支出中。

即使在新《慈善法》出台以后，社会公众和从业人员对“筹资费用”“募捐活动中的成本支出”和慈善组织日常运行费用的认识依然存在混淆。有部分从业人员认为民非制度中的“筹资费用”就是“募捐成本”，譬如《“募捐成本”纳入新修改的〈慈善法〉公益成本意识如何构建？》中就提到，“募捐成本”早就存在于民间非营利组织会计制度中，会计表格就有显现，在《慈善法》出台前就有。

因此，未来亟需相关部门对“募捐成本”进行释义。而新《慈善法》的出台也能帮助公众和从业人员认识到募捐成本的必要性，有助于基金会厘清相关概念、控制募捐成本，满足“最必要原则”的要求，更高效地利用捐赠财产，进一步推动基金会行业的发展。

3. 如何规范“募捐成本”存在争议，相关从业人员认为数据真实性更重要

2016年《慈善法》《基金会管理条例》《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》均规定了基金会的年度慈善支出和管理费用比例，要求公募基金会慈善活动支出不得低于上年度总收入的70%，管理费用不得超过当年总支出的10%；不具有公募资格的基金会慈善活动支出则根据上年末总资产分了不同的标准。这两项都是硬性标准。

对于募捐成本，新《慈善法》第六十一条第二款规定“慈善组织开展慈善活动的年度支出、管理费用和募捐成本的标准由国务院民政部门会同财政、税务等部门制定。”未来民政部及相关部门或将在修订后的《基金会管理条例》等规定中对募捐成本的标准做出规定。

但业内对如何限制募捐成本以及如何制定标准，存在争议。以基金会发展成熟的英美为例，美国内的非营利组织须向美国国内税收局（IRS）提交年度报告，内容包括收入、支出、筹款费用和管理费用等信息，对于筹款费用也有明确的界定。筹款费用是指包含在募集现金和非现金捐赠和补助时产生的费用，包括在公共宣传和筹款活动中产生的所有费用，以及向个人、基金会、其他组织或政府单位募集捐赠的费用；英国的筹款费用称为Fundraising Expenditure，是慈善机构在个人或第三方为其慈善目的提供捐款时发生的成本，以及与慈善筹款相关的任何其他成本。但是以上两个国家没有硬性的比例要求，仅要求详细披露，行业惯例是不超过30%。[8]他们认为，筹款需要专业的人才，应向其支付高薪，如果聘请职业筹款人，成本更高，需要宣传、保证捐赠人的参与感与知情权等等。[9]此外，香港特区和台湾地区对基金会的筹款成本也未做出规定。

对于英美而言，筹款费用金额的透明度和真实度是公众考察基金会的重要因素，而非比例，而这两个国家成熟的税务制度也能保证基金会公示的筹款费用相对真实。在筹款费用相对真实的前提下，公众能够“用脚投票”，选择善款利用率更高的基金会进行捐赠并开展慈善公益活动。

此外，有部分从业人员认为，如果对所有类型的基金会制定统一的标准，可能对中小型基金会不公。为开展慈善活动，维持基金会运行，基金会需要开展募捐。除了部分著名基金会已经形成规模和名气，旗下有成熟且运营良好的公益慈善项目，无需付出过多募捐成本即可以获得相对可观的捐赠财产，其他慈善组织募资都需要付出或多或少的成本，譬如举办慈善晚会的场地租赁费、餐费、宣传费、物料费等，或通过电视、互联网等媒体发布募捐信息的广告费等。一般认为，募捐体量越小，募捐成本占比越高，体量越大成本占比越小。此外，基于规模效应和公众知名度，平台较大、较为著名的基金会募捐成本占比会更低。

因此，部分专家和从业人员认为，不应设置一个硬性募捐成本标准，而是通过公示的方式，让公众来监督；同时培养公众要接受成本概念，用道德性和社会性来约束；最后是对公示数据的真实性做出强有力的监督。[10]

4. 募捐成本对于基金会的影响

新《慈善法》要求基金会未来需要公示募捐成本，民政部等还会对募捐成本作出具体规定。因此，基金会弄清募捐成本的概念非常重要，避免未来在审计报告中出现错误，甚至影响年审。

此外，基金会未来在公示中需列明募捐成本，公众会对基金会的募资能力以及善款使用效率有更加直观的感受，大概率会选择向善款使用更高效的基金会捐款，形成用脚投票的效果，督促基金会将善款更多使用在慈善活动支出上，压缩相应的成本，提高基金会的运营水平。

但是相应的，新创设的基金会、知名度不高的基金会等，可能会面临募捐成本过高导致公众质疑甚至更难募集资金的情况，形成“强者更强，弱者更弱”的局面。因此，期待监管部门能够对募捐成本做出更合理的规定。

二、规范合作募捐，加重合作募捐中公募基金会的责任

1. 合作募捐对于慈善事业发挥了一定的积极作用

新《慈善法》修改的第二个重要内容就是对合作募捐加强管理，加重了合作募捐中公募基金会的责任，更是重申，不具有公募资格的基金会不得开展任何形式的自行公开募捐。

基金会公开募捐是一种资格，需要特定的条件并经监管部门认可才能取得。新《慈善法》第二十一条规定，“本法所称慈善募捐，是指慈善组织基于慈善宗旨募集财产的活动。慈善募捐，包括面向社会公众的公开募捐和面向特定对象的定向募捐。”第二十二条规定“慈善组织开展公开募捐，应当取得公开募捐资格。依法登记满一年的慈善组织，可以向办理其登记的民政部门申请公开募捐资格。民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。慈善组织符合内部治理结构健全、运作规范的条件的，发给公开募捐资格证书；不符合条件的，不发给公开募捐资格证书并书面说明理由。其他法律、行政法规规定可以公开募捐的非营利性组织，由县级以上人民政府民政部门直接发给公开募捐资格证书。”

因此，很多基金会并不具备公募资格，无法面向社会公众募集财产，募集财产的范围和渠道非常有限，严重限制其开展慈善活动的能力；而具有公募资格的基金会经常因为人手不足而需要借助其他慈善组织的人财物、渠道资源和影响力开展活动、扩大影响。因此，不具有公募资格的组织和个人会希望和公募基金会开展合作，整合双方的资源并利用公募基金会的公募资格公开募捐。针对这种实务需求，2016年《慈善法》第二十六条规定“不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。”

允许合作募捐在当年是一个创新。合作募捐（或称“联合劝募”）最早是罕见病患者及其家属的小微社会组织向中国社会福利基金会求助，这些组织大都规模较小，且普遍面临生存困境，希望得到更多的政策支持和社会关注。但这些组织没有公募资格，缺乏可持续发展和运作项目的资金，迫切希望获得公募基金会的支持，最终中国社会福利基金会以联合劝募的形式给予支持。[11]2016年《慈善法》颁布后，很多机构开始跟公募基金会合作开展项目，在一定程度上促进慈善活动的开展；慈善跟互联网平台的结合，更是扩大了慈善的公众参与度。因此，合作募捐具有一定的积极意义。

2. 加强监管是为应对实务中合作募捐纠纷频出的情形，对公募基金会提出了更高的要求

实务中，合作募捐常常出现纠纷。与公募基金会合作的组织或个人可能以合作募捐名义，甚至假借合作的公募基金会名义自行募捐，将募捐款项落入自己账中，利用信息差进行诈骗。譬如中华少年儿童慈善救助基金会的9958项目诈骗案，其合作的救助站员工将捐赠资金汇入员工私人账户并挪用，严重损害了公募基金会和慈善项目的声誉。

针对以上这些情形，新《慈善法》对合作募捐条款进行了修改，对公募基金会这方提出了更高的要求，要求其做到：1.对合作方进行评估；2.签署书面协议；3.募捐方案载明合作方相关信息；4.对合作方行为进行指导和监督；5.管理募得的款物和会计核算。

除了从正面要求公募基金会在合作募捐中应当做到的事项外，新《慈善法》还从反面，加强对违反该等要求的公募基金会的处罚。

2016年《慈善法》仅规定不具有公募资格的组织或个人开展公开募捐时的处罚，但是没有规定合作募捐下公募基金会的相关责任。新《慈善法》将不具公开募捐资格的组织或个人开展公开募捐的行为单独规定为一条（第一百一十三条）以示强调，更是在第一百一十一条增加一款，公募基金会与不具有公募资格的组织或者个人合作，违反本法第二十六条规定，要对公募基金会进行处罚，情节严重的，甚至会吊销公募资格证书。

3. 新《慈善法》下公募基金会应加强对合作募捐的管理

鉴于新《慈善法》增加了合作募捐下公募基金会的要求，增加了违反该义务的处罚，公募基金会未来在从事合作募捐时，应当加强对合作对象、合作项目的管理，避免无力监管时合作募捐项目出现问题。包括：

（1）对合作对象进行适当的尽职调查与评估，避免与严重违法失信、失信被执行、主管机关做出过处罚、有大量诉讼案件的主体合作，尽量不选择与有负面舆情的主体合作，尽量选择声誉良好、在慈善领域有一定经验、可与自身资源整合的主体合作，甚至可以考虑选择专业机构、人员对合作方进行评估与调查。

（2）签订书面协议，明确约定双方的权利义务。通过设置合同条款，要求合作方不得做出法律法规禁止的、对公募基金会有不良影响的行为，包括不披露合作募捐的合作情况等；约定合作方的违约责任；赋予自身在出现以上情形时单方解除合作的权利。

（3）在募捐方案中明确合作募捐的情况，包括合作方的具体名称/姓名以及相关介绍、合作的目的和方式等，让公众尤其是捐赠人了解项目存在合作募捐的情况，避免产生误解。

（4）对合作方进行监督和指导。基金会符合内部治理结构健全、运作规范的条件的，民政部门才授予公开募捐资格证书。理论上公募基金会会有较为健全合规的内部管理制度，对慈善公益活动有更多经验和资源，既然选择了合作方，就应当对合作方的募捐行为进行监督和指导，包括募捐前的准备行为、募捐时的筹款行为、募捐后款项使用。

（5）管理募得的款物和会计核算。由公募基金会收取并管理所有合作募捐得来的财物。

以上这些措施和手段，有些可能会超出公募基金会能力范畴。因此，选择恰当的中介机构和专业机构进行评估筛选和项目管理是可行的。虽然会给公募基金会增加成本，但是考虑到公募基金会声誉和合规运行，考虑到公益慈善项目的顺利执行，采取这些措施也是必要的。

三、新《慈善法》对基金会提出了更高的要求

除了以上两个对于基金会来说最重要的修改内容，新《慈善法》还对基金会提出了更高的要求，包括：

1. 更高的应急能力

新《慈善法》增加了第八章应急专章，第七十一条规定，“国家鼓励慈善组织、慈善行业组织建立应急机制，加强信息共享、协商合作，提高慈善组织运行和慈善资源使用的效率。在发生重大突发事件时，鼓励慈善组织、志愿者等在有关人民政府的协调引导下依法开展或者参与慈善活动。”第七十二条规定，“为应对重大突发事件开展公开募捐的，应当及时分配或者使用募得款物，在应急处置与救援阶段至少每五日公开一次募得款物的接收情况，及时公开分配、使用情况。”第七十三条规定，“为应对重大突发事件开展公开募捐，无法在募捐活动前办理募捐方案备案的，应当在活动开始后十日内补办备案手续。”

近年来，在应对自然灾害、疫情防控等突发事件时，基金会在内的慈善组织往往以最快速度积极响应，深入一线；收到的捐赠最多，需要执行的慈善捐赠项目也暴增，因此极易出现管理不善、人手缺乏甚至声誉受损的情况。应急救援的过程中，可能因为募捐明细不透明，物资发放进度不公开等问题，易引起公众质疑；在具体救援过程中，很多慈善组织可能因为救援协调机制不完善，错失了最佳救援时间，造成了救援资源浪费。[12]

因此，新《慈善法》对基金会在内的慈善组织提出了更高的要求，建立应急机制，要求基金会在突发事件下及时分配、使用募得款物并及时公布相关情况。

2. 加强对基金会的监管，加大违规违法行为的处罚力度

新《慈善法》要求监管部门对基金会在内的慈善组织加强监管。第一百零三条规定，“县级以上人民政府民政部门应当依法履行职责，对慈善活动进行监督检查，对慈善行业组织进行指导。”第一百零四条规定，“县级以上人民政府民政部门对涉嫌违反本法规定的慈善组织、慈善信托的受托人，有权采取下列措施：（一）对慈善组织、慈善信托的受托人的住所和慈善活动发生地进行现场检查；（二）要求慈善组织、慈善信托的受托人作出说明，查阅、复制有关资料；（三）向与慈善活动有关的单位和个人调查与监督管理有关的情况；（四）经本级人民政府批准，可以查询慈善组织的金融账户；（五）法律、行政法规规定的其他措施。慈善组织、慈善信托的受托人涉嫌违反本法规定的，县级以上人民政府民政部门可以对有关负责人进行约谈，要求其说明情况、提出改进措施。其他慈善活动参与者涉嫌违反本法规定的，县级以上人民政府民政部门可以会同有关部门调查和处理。”第一百零六条规定，“县级以上人民政府民政部门应当建立慈善组织及其负责人、慈善信托的受托人信用记录制度，并向社会公布。县级以上人民政府民政部门应当建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织的内部治理、财务状况、项目开展情况以及信息公开等进行评估，并向社会公布评估结果。”

新《慈善法》加大了惩罚力度。第一百一十二条规定，“慈善组织有本法第一百零九条、第一百一十条、第一百一十一条规定情形的，由县级以上人民政府民政部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上二十万元以下罚款，并没收违法所得；情节严重的，禁止其一年至五年内担任慈善组织的管理人员。”也就是说，基金会在内的慈善组织存在违法违规行为的，监管部门不仅要对基金会作出处罚，同时还要对直接负责的主管人员和直接责任人员进行处罚，包括罚款、没收违法所得、从业禁止等，从而提高基金会工作人员的勤勉尽责程度，提高管理水平。

据此，新《慈善法》对基金会的内部规范管理和依法合规运营，对从业人员的能力和职业素养均提出了更高的要求。随着经济和社会发展，社会公众对慈善公益事业的需求会越来越大，机遇与挑战会伴随着基金会不断发展壮大，依法合规运行离不开对法律的准确理解与适用。

【注】

[1] 见郑功成，《以法促善，推动慈善事业高质量发展》，载于民政部官网。

[2] 见人民法院新闻传媒总社，《新修改的慈善法有哪些重点和亮点内容》，载于民政部官网。

[3] 同2

[4] 见张明敏，《“募捐成本”纳入新修改的《慈善法》，公益成本意识如何构建？》，载“公益时报公众号”。

[5] 见新华社电，《新修改的慈善法五大看点》，载民政部官网。

[6] 《民间非营利组织会计制度》第六十二条费用是指民间非营利组织为开展业务活动所发生的、导致本期净资产减少的经济利益或者服务潜力的流出。费用应当按照其功能分为业务活动成本、管理费用、筹资费用和其他费用等。

（一）业务活动成本，是指民间非营利组织为了实现其业务活动目标、开展其项目活动或者提供服务所发生的费用。如果民间非营利组织从事的项目、提供的服务或者开展的业务比较单一，可以将相关费用全部归集在“业务活动成本”项目下进行核算和列报；如果民间非营利组织从事的项目、提供的服务或者开展的业务种类较多，民间非营利组织应当在“业务活动成本”项目下分别项目、服务或者业务大类进行核算和列报。

（二）管理费用，是指民间非营利组织为组织和管理其业务活动所发生的各项费用，包括民间非营利组织董事会（或者理事会或者类似权力机构）经费和行政管理人员的工资、奖金、福利费、住房公积金、住房补贴、社会保障费、离退休人员工资及补助，以及办公费、水电费、邮电费、物业管理费、差旅费、折旧费、修理费、租赁费、无形资产摊销费、资产盘亏损失、资产减值损失、因预计负债所产生的损失、聘请中介机构费和应偿还的受赠资产等。其中，福利费应当依法根据民间非营利组织的管理权限，按照董事会、理事会或类似权力机构等的规定据实列支。

（三）筹资费用，是指民间非营利组织为筹集业务活动所需资金而发生的费用，它包括民间非营利组织为了获得捐赠资产而发生的费用以及应当计入当期费用的借款费用、汇兑损失（减汇兑收益）等。民间非营利组织为了获得捐赠资产而发生的费用包括举办募款活动费、准备、印刷和发放募款宣传资料费以及其他与募款或者争取捐赠资产有关的费用。

（四）其他费用，是指民间非营利组织发生的、无法归属到上述业务活动成本、管理费用或者筹资费用中的费用，包括固定资产处置净损失、无形资产处置净损失等。

民间非营利组织的某些费用如果属于多项业务活动或者属于业务活动、管理活动和筹资活动等共同发生的，而且不能直接归属于某一类活动，应当将这些费用按照合理的方法在各项活动中进行分配。

[7] 见岩松，《不足五成社会组织进行募捐成本核算，募捐成本占比不能一刀切》，载《公益时报》，2024年2月20日版

[8] 见 CAFP团队，《“募捐成本”如何界定与披露？来看成熟筹款市场如何做的》，载“方德瑞信CAFP”公众号。

[9] 见徐永光，《千亿筹款成本，万亿捐赠规模，十万亿社会效用》，载“南都公益基金会公众号”。

[10] 见注4

[11] 见王冰洁，《联合劝募促进公益慈善事业发展》，载《中国社会报》，民政部官网转载，

[12] 见石文君、王晓慧，《慈善法修改后：新增应急慈善专章，助力慈善组织高效参与应急救援》，《华夏时报》。

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