规划年会 | 学术对话五十九：公众参与助力规划实施
导读
2023年9月25日上午，2022/2023中国城市规划年会学术对话五十九“公众参与助力规划实施”成功举办。本次对话由中国城市规划学会规划实施分会与山西省城乡规划设计研究院有限公司共同承办，对话邀请了不同领域的多名业界专家齐聚一堂，围绕公众参与如何助力规划实施展开了深入的讨论和分享，为现场参会者带来一场精彩的学术与思想盛宴。
本文字数：5160字
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党的二十大报告指出，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”。规划的制定和实施离不开公众的参与，如何开展广泛而有效的公众参与，促进地区高质量发展、提升空间治理现代化显得愈发重要。2023年9月25日上午，中国城市规划学会规划实施分会、山西省城乡规划设计研究院有限公司承办了以“公众参与助力规划实施”为主题的学术对话活动。
学会规划实施分会委员、东南大学建筑学院副教授熊国平，学会住房与社区规划学委会委员、山西省城乡规划设计研究院有限公司副总经理张卫东，学会理事、山地城乡规划分会委员、长安大学建筑学院院长侯全华，学会规划实施分会委员、西安建大城市规划设计研究院院长吴左宾，学会规划实施分会副秘书长、山西省城乡规划设计研究院有限公司总规划师史文正，学会住房与社区规划专委会秘书长、清华大学建筑学院刘佳燕，同济大学建筑与城市规划学院学术发展部主任、副教授邵钰涵，武汉市黄陂区自然资源和规划局总工程师覃家明，北京市城市规划设计研究院副总规划师冯斐菲，深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司副总规划师陶涛，澎湃新闻市政厅栏目主编王昀进行了分享与讨论。
主持人：熊国平
学会规划实施分会委员，东南大学建筑学院副教授
本次学术对话由学会规划实施分会委员、东南大学建筑学院副教授熊国平主持。
本次学术对话围绕以下议题展开讨论
当前我国规划编制与实施中公众参与的主要特征和问题有哪些？ 新时期，不同地区的公众参与实践中有哪些值得借鉴的经验？ 从规划实施全过程的角度，如何融入相关策略推动公众参与？ 未来公众参与规划实施的发展趋势有哪些？参与路径与方式会有哪些变化？嘉宾报告
邵钰涵：超越边界——构建公众参与式的规划设计过程
同济大学建筑与城市规划学院学术发展部主任、副教授
邵钰涵主任以《超越边界——构建公众参与式的规划设计过程》为题作报告分享。她从人境关系入手，分析当代城市设计中存在的种种问题，呼吁在新时代城市的构想中，需要更加注重空间社会的联系和表达，即我们需要的城市并不是机械的，而是有自己的生命力和活力的；然后引出社会恢复性理论，即我们需要聚焦于场所营造以及它后续的自适应过程；进而提出公众参与规划设计的方法，从传统的访谈、问卷、座谈，到利用互联网、人工智能，再到最新的利用感知设备进行引导分析等，其主要目的是通过“控制权下放”的方式，去赋予使用者影响、塑造其所属空间的能力；随后选择街道这一典型的过渡性边缘，从社会活动与社会互动、公共－私密梯度、渗透性与透明性、领域性与松散性四个方面对实践研究发现进行了分享；最后她引用“人与环境的关系是一组有限的行为定义的设置”，呼吁大家应该转变设计优先级，思考如何把人放在第一位。
史文正：最后一公里——山西责任规划师实践思考
学会规划实施分会副秘书长，山西省城乡规划设计研究院有限公司总规划师、教授级高工
史文正总规划师分享了在推动山西省责任规划师工作中所积累的工作经验和困惑。首先史总以汾阳市责任规划师制度试点工作为例，介绍了责任规划师在基层所参与的工作类型：一是谋定后动，结合地方实际分类制定工作计划、任务清单；二是规划引领，为在编和即将编制项目、规划实施等提供相应技术咨询服务；三是助力城市微更新，深入社区街巷，评估其建设短板及问题，并提出改善建议；四是共筑共治，定期开展社区、乡镇居民交流座谈，以点滴开始解决百姓所急所盼。由汾阳责任规划师的工作实践作为引导，史总对支撑山西省城乡发展和市县城乡战略部署的“晋规智库”做出详细介绍，指出“晋规智库”是新时期的模式转型、服务升级、全过程和多层次参与。随后史总从三个方面提出了关于责任规划师的困惑与思考，一是工作路径不清晰，二是缺乏工作指导，三是多元参与不足。最后史总站在规划院的视角下对公众参与助力规划的关键点进行了思考总结，一是应让规划的技术支撑向政府的实际需求靠拢，二是形成多元化的组织方式，三是引导更多的社会成员参与其中。
冯斐菲：关于规划公众参与的体会
北京市城市规划设计研究院副总规划师、教授级高工
北京的规划公众参与试点工作开始于2007年，经过十几年的实践探索被社会认可，并于2019年促成了责任规划师制度在全市推行。冯斐菲副总规划师对多年来参与该项工作的感受和经验进行了总结。她认为，会方法、用工具、找领袖、有耐心是公众参与工作的要点。“会方法、用工具”就是要由具备相关专业知识和技能的机构来组织公众清晰有序表达诉求并引导公众达成共识；“找领袖”是指寻找有理想、有号召力的基层干部和居民以起到带动作用；“有耐心”即认识到公众参与是一项长期工作，需要逐步渗透而非一蹴而就。接下来冯总对如何开展公众参与进行了分阶段详细介绍：1.0阶段是先改变居民的观念、习惯，激发大家行动起来；2.0阶段是由简入手，让居民看到参与成效，以便后续工作可继续开展；3.0阶段则可以提高居民参与度，深入解决民生难题；4.0阶段在提升物质空间品质的基础上注重满足居民精神需求，促进社会空间的重构。通过上述工作历程，冯总分享了她的工作体会：一是通过公众参与，人们的认知和行为从不规范会逐步进步到规范；二是要学会认识参与的本质，接受不完美，注重各方利益能达成平衡及向好的过程和导向；三是需要建立长效机制，保障成果与工作的可持续；四是鼓励参与的政策要跟上、资金有保障。对此，冯总介绍了北京市城市规划设计研究院发起成立的社区培育基金，以及该公益基金作为社会力量助力责任规划师、高校师生等开展公众参与活动，孵化规划创新项目的经验。
专家观点
（按会议发言顺序）
侯全华
学会理事、山地城乡规划分会委员，长安大学建筑学院院长、教授
针对规划编制与实施中公众参与的难点和问题，侯全华院长分享了个人的经历与思考。他认为，当前规划在编制与执行过程中，公众参与过于流程化，亟需针对各层级规划以及规划传导体系中要实现的价值目标，探索公众参与的实现方式，并逐步加强其法制化与制度化建设。其次，他反思了我们错把“规划知识”作为“规划共识”，他呼吁大家在实践中加强与老百姓的交流，不断吸收和总结老百姓的经验，通过公众参与，形成“规划共识”。最后，他在公众参与的社会组织方面提出，公众参与并非简单的规划流程，应该在明确目标的前提下，对“公众”有清晰界定，实现有效的信息传递，防止“傻子共振”。
吴左宾
学会规划实施分会委员，西安建大城市规划设计研究院院长、教授
吴左宾院长分享了三点关于公众参与的延展性思考。首先，他认为，公众参与往往会被社会治理模式所影响，社会治理模式也相应决定了公众参与的难易程度。在推动实现国家治理体系和治理能力现代化的过程中，政府应由多数时候的全盘主导者逐渐转变为牵头人和组织者的角色，将市场、社会等多元主体协同，共同决策形成共识，这样公众参与才有了更高的实现性。其次，如何使得公众真正参与到规划中来，他认为，规划师应发挥相应的中间桥梁作用，激发公众参与意识，引导公众强化对于家园的认同感。对此，建议借助“公众参与指挥棒”考核方式进行规划全过程引导监督，促使政府、市场、社会等多元主体在规划过程中强化公众参与程度，从而进一步提升公众参与热忱度。最后，他认为，推动规划中的公众参与，需要我们识别规划中不同类型公众群体的需求和利益，打通不同类型公众群体的参与路径，这就要求规划从业者应不断进行知识结构体系迭代，培养沟通协调能力，将专业的规划知识转化为公众可理解、可接受的语言或行动，使公众参与真正发挥实效。
刘佳燕
学会住房与社区规划专委会秘书长，清华大学建筑学院副教授
刘佳燕教授指出，两大背景彰显讨论议题的重要性：一是“人民城市人民建，人民城市为人民”和“全过程人民民主”的重要理念，明确指示了城市规划建设的根本目标和主体是人民，全过程公众参与是重要手段和保障；二是社会转型和城市更新背景下，公众参与是规划转型必须面对的重任，需要尽量前置，并推进从聚焦个体利益诉求转向公民意识和公共领域的培育。
在此基础上，刘佳燕教授总结当前公众参与需要关注的四方面问题。第一是参与主体的界定，从精英决策走向大众决策，要关注多元的利益相关者，尤其是难以发声的弱势群体，不仅包括居民，还有相关就业、活动的群体。第二是参与的意愿，关注治理主体培育，议题是否是为人们所关注，关系到他们参与意愿的程度，伴以有效的激励和信息的公开，同时引导关注点从私域走向公域、共域，从共享走向共担共建。第三是参与的能力，这关乎治理能力的现代化，通过给基层赋能、第三方技术培训、提供好用实用的工具方法，让各方参与者能更好地理解规划意图，甚至参与到共同规划营建的过程中。第四是参与的机制平台，这关乎治理体系的现代化，要尽可能实现全过程参与，特别是尽早参与。根据规划任务、空间层级等不同，参与的程度和平台是分层级的，通过持续的参与实现进阶发展，作为第三方进入地方要保持谦卑、尊重和学习的姿态，注重地方信任体系的重构。
王昀
澎湃新闻市政厅栏目主编
王昀主编站在媒体工作者的角度对公众参与规划实施提出她的思考。首先是规划技术是否能够帮助居民塑造城市空间的价值观，该价值观与居民本身的空间偏好是否有出入，又是否会反作用于公众参与规划的过程；第二点是对于责任规划师制度的思考，我们应该意识到，参与到群众中去、直面现实矛盾是我们规划师早晚要面对的事，规划师应尽早进入现场，在公众中塑造专业和科学的共识。另外，王主编还提到了现阶段公众参与的主体人群多以老年人为主，下一阶段的工作应充分调动起年轻人的积极性，扩充参与主体。同时，作为跨学科关注者，王主编也提到了规划学科内部公众参与的多学科交叉的可能性，当今社会鼓励多学科交叉发展，公众参与这一领域也可乘风而起。她认为，搭建社区工作信息平台或许是提升公众信任的好方法，引发居民对于社区规划的“权力感”，是沟通交流中最重要的问题。最后，王主编以一些更为前沿的设想为例提到信息技术可以释放一种新的组织形式，最大化地汇集多方力量，使其成为解决问题的重要抓手。
覃家明
武汉市黄陂区自然资源和规划局总工程师
覃家明总工程师基于相关的规划管理工作经验对会议议题进行了回应。针对第一项议题，他首先提出公众参与的关键问题是多元利益主体协同推进中效率与公平如何兼顾的问题，然后指出虽然当前公众参与的法律法规和相关规定比较完备，但其制度环境配置和工作流程分化程度不高，导致实质性的参与效果不是很明显。对于第二项议题，他以武汉市昙华林社区改造案例和东湖绿道案例等进行了公众参与经验分享。对于第三项议题，他提出应从宣传教育和体制架构两方面推动公众参与，一是通过宣传教育，培养和提升公众参与的意识、能力；二是在现行制度架构、协商平台以及工作流程方面需要进一步提升，形成规范和标准示范。对于第四项议题，他认为未来公众参与的趋势是信息化、扁平化、建制化，并指出随着市民社会的培育和成熟，人口素质的提升，未来公众参与会进一步成熟。
陶涛
深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司副总规划师、高级工程师
陶涛副总规划师立足于深圳规划公众参与实践，以深圳法定图则编制中的公众参与为例，讲述了她对过去与当前规划公众参与的感受与思考。她指出，深圳规划实施公众参与的经验主要源自四个基于：公民的权利意识、多样的社会组织、开放的移民城市、输入的香港经验等。在深圳法定图则编制过程中，将公众参与的各种方式嵌套于全过程，主要包含四个方面：一是审批环节的专业人才参与，市城市规划委员会及其下属的图则委包含公务人员和非公务人员；二是编制过程的公众参与，从最初就建立与街道和社区沟通；三是公示阶段的公众参与，包括草案和成果的公示；四是社区规划师制度，应当将公众参与融入全过程，公众参与不是临时抱佛脚，而是润物细无声。最后她针对存量时代规划公众参与发表了个人的观点：第一公众参与会更加柔和，公众不仅仅参与利益的分配或对抗，而是更加深入自己的社区营建和营造；第二不要畏惧反对的声音，反对的声音恰恰意味着价值和机会，应当尊重每个人说话的权利，并且将时间线拉长，这很有可能成为创造价值的关键。
交流总结
现场在熊国平教授的组织下，参会听众与嘉宾进行了互动交流。参会听众结合自身规划实践体会，从规划公众参与法制化、规划公众参与的方式和路径、公众参与完整社区建设等方面，提出了自身的困惑和体会，嘉宾也进行了积极的回应。会议现场观点碰撞、精彩纷呈，与会各方对于规划公众参与有了新的理解和认知。在热烈的掌声中，本次“公众参与助力规划实施”学术对话圆满结束！
与会嘉宾合影
供稿单位：山西省城乡规划设计研究院有限公司
*本文根据现场报告整理，已经专家审核。
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