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政府监管、公众参与和环境治理满意度

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2024-11-07 00:08

中图分类号：X322 文献标识码：A 文章编号：1001-8409(2018)11-0049-05

十九大报告指出，要“像对待生命一样对待生态环境，实行最严格的生态环境保护制度，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”[1]。进入“十三五”，我国将着力构建史上最严的环境监管体系，并更加重视引导公众参与在环境治理中发挥更有效的作用。在实际的环境监管过程中，运用到行政、法律、经济的多种监管工具，涉及到多方参与者，既包括政府监管主体，也包括社会多元主体。在政府部门中，既包括行政监管部门，如中央层面的环保部、地方层面的环保局等；也包括各种税务部门、司法部门。2014年修订的环保法明令处罚包庇环境违法行为的官员，环境问责工作正式被写入法律文件中。2018年1月1日起，中国第一部环境税法《中华人民共和国环境保护税法》正式开始实施，政府环境监管也朝着法治化、现代化、规范化方向发展。因此，环境监管力度的增强与环境治理法治化的提升已成为未来的一项重要工作任务。

我国环境治理效果的提升既得益于政府制度化的监管政策，在很大程度上也归功于非制度化的公众参与[2]，各种社会主体，如环保组织、第三方机构、公民等都发挥着至关重要的作用。其中，最广泛的参与者无疑是公民个人，而最普遍、最直接的方式就是采用信访、举报、司法维权等手段参与到环境监管和环境治理过程中。在一些污染事件爆发时，公众的直接参与往往发挥着十分关键的作用。那么，民众对于环境监管和环境治理工作是否满意？政府监管力度和公众参与程度的增强是否能有效地提升公众对于政府环境治理工作的满意度？了解这些问题不仅可以从整体上把握我国目前环境监管现状，也可以从中发现一些宏观性问题并找到解决之道和未来发展对策。本文将利用CGSS2015年的数据对政府监管、公众参与和环境治理满意度三者之间的关系进行实证分析。

1 文献综述与研究假设

在推进国家治理体系现代化和建设服务型政府的进程中，公众满意度的提升已经成为政府部门追求的一个重要目标。以往文献多是在宏观和中观层面对各种公共服务的满意度展开研究，包括指标体系构建、定量评价以及分析其影响因素等，研究框架涉及省份和城市层面。如冯菲和钟杨通过在中国10个典型城市对居民的公共服务公众满意度进行实证研究后发现各种类别的公共服务满意度得分是不均衡的，住房保障、公共医疗、环境保护方面的满意度远远低于公共交通、文体设施、基础设施方面的满意度，并且政府效能、公民期望、个体特征等因素都会显著地影响公众对于政府工作的满意度[3]。《连氏中国服务型政府指数及中国城市服务型政府调查项目》的相关研究结果表明：政务信息公开、政府效能和公众参与程度、政府信任等因素都会影响公众对于公共服务的满意度[4]。整体上来看，公共服务满意度的影响因素可以分为三大类，即宏观层面的政府管理、公共服务等因素，中观层面的社会组织发展、公众参与等因素和微观层面的个人发展、个体期望等因素。目前专门研究环境治理满意度影响机理的文献很少，与之相关的实证研究更是屈指可数。随着人民生活水平的提高和环境污染问题的凸显，无论是政府部门还是社会公众对于环境治理的需求都在增加，而环境治理满意度是一种个体的主观感受，因此迫切需要在微观的个人感知层面进行研究。在梳理以往文献的基础上可以发现：有关满意度的解释模型主要包括两种视角，一种是绩效模型视角，一种是期望模型视角[5]。本文将借鉴这2个视角把环境监管和公众参与纳入分析框架构建新的理论模型，对环境治理满意度的影响机理进行深入研究。

1.1 政府监管与环境治理满意度

在绩效模型视角下，以往学者普遍认为，政府的绩效决定了公众评价的好坏和满意度的高低[6]。环境治理绩效的提升直接依赖于环境监管效果和公共服务质量的提升，环境资源是一种外部性极强的公共资源，尤其需要政府进行强有力的监管。当政府重视环境监管工作并且取得一定的成效后，公众对于环境治理工作的满意度也会大大提升。因此，环境治理满意度会受到政府监管力度的影响。环境监管具有一定的外溢性，地方政府作为理性的经济人可能会出现搭便车现象，甚至酿成公地悲剧，因此也需要加强对政府工作的监督[7]。在中国这样的单一制国家，环保考核和问责无疑是手段最硬、效果最明显、最不留情面的一种行政监管工具。无论是绩效考核指标中增加环保考核的比重，如弱化GDP指标，增加能耗指标等；还是从中央到地方采取的各种形式的环境问责，如环保约谈和巡视行动等，都产生了明显的效果，也会相应地促进公众对于环境治理工作的满意度的提升。因此，提出如下假设：

H1：环保问责力度与环境治理满意度正相关。

在放管服改革的背景下，政府监管法治化水平的提升成为必然要求。2015年出台的《法治政府建设实施纲要》把法治建设成效纳入政府绩效考核指标体系，体现了中央对于法治建设的高度重视[8]。近年来，我国环境监管的法治化水平也在持续提升，2016年，国务院发布的“土十条”与之前出台的“气十条”和“水十条”一起构成了三维立体的新时期环境污染防治法律规范体系。十九大报告指出：提升法治化水平的最终目的是让人民群众感受到公平正义，实现法治国家、法治政府、法治社会的统一。加强环境治理的法治化建设不仅有利于应对纷繁复杂的环境问题，而且有利于重塑生态责任，保障和实现公民的环境权[9]。因此，环境治理的法治化水平也会影响公众的满意度。当法治化水平较高、法律体系比较规范时，政府监管质量和服务质量将会显著提升，环境治理工作会进入一个良性循环的轨道，公众对于环境治理的满意度也会大大提升。基于此，本文认为政府监管力度对环境治理满意度具有显著影响，并提出如下假设：

H2：环境治理法治化水平与环境治理满意度正相关。

1.2 公众参与的有效性和环境治理满意度

在期望模型视角下，公众感知的满意度是一个相对概念，可以用实际与期望绩效之差来反映。基于这个模型，以往学者认为，当期望能够得到有效满足时，公众的满意度会显著提升[10]。事实上，公众期望是一种主观感受，很难进行量化。随着政府职能的转变和行政体制的改革，公众参与已经成为公众表述诉求和期望的有效途径，公众参与程度较高的情况下，其期望也往往容易得到满足。因此，本文用公众参与的有效性来反映公众期望的满足程度，包括过程和结果的有效性两个维度。公众参与过程的有效性使得公民有更多的渠道和途径反映环境问题，当公众通过各种形式参与到环境治理工作中，其需求得到反馈的可能性也会增加，对于政府工作的满意度也会提升。近些年各地发生的环境信访、集会游行等群体性事件都反映出了公众对于解决环境污染问题的迫切需要，也在一定程度上倒逼各级政府加强环境监管，实现“程序正义”[11]。因此，本文提出如下假设：